Политические аспекты становления и развития отечественной государственной службы

Политические условия определяют требования к государственной службе и характер ее функционирования на каждом этапе развития. В этой связи целесообразно рассмотреть исторический опыт становления и трансформации государственной службы в нашей стране. Актуальность этого обусловлена тем, что каждая социальная общность сохраняет присущие ей цивилизационные особенности, отличающие ее от других современных обществ. Поэтому осмыслить особенности отечественной модели госслужбы позволяет понимание исторических предпосылок для формирования модели.

Российские политики, историки, правоведы и философы всегда пытались обозначить роль государства в жизни общества. Вместе с тем следует констатировать отсутствие целостной концепции, объясняющей эволюцию отечественной государственной службы, так как исследователи каждой эпохи исходили из установок, присущих их мировоззрению, поэтому степень объективности созданных ими конструкций вызывает сомнения. Успешных попыток выстроить непрерывную периодизацию этапов развития российской госслужбы, насколько известно, ранее не предпринималось.

В рамках данного исследования предлагается выделять исторические модели государственной службы, позволяющие понять внутреннее единство всех этапов развития госслужбы. Каждая модель определяется соотношением трех элементов: ценностей, организационно-правовых рамок и приоритетов. Ценности госслужбы вытекают из общественных ценностей данного исторического этапа; приоритеты задаются политическим руководством и обеспечивают выполнение госслужбой политической повестки на данном этапе. Организационно-правовые рамки фиксируют ценности и приоритеты в виде конкретных структур управления, юридических актов и норм. Все три элемента находятся в логической взаимосвязи, возникновение противоречия между ними приводит к распаду одной модели и началу формирования следующей. Необходимое для этого время именуется переходным периодом.

Характеристики исторических моделей государственной службы в России.

Таблица 6.7.

Источник: здесь и далее составлено автором.

Отправная точка в периодизации исторических моделей связана с временем формирования государственной службы. Ряд авторов¹ соотносят этот момент с возникновением централизованного русского государства в XV в. Мы не разделяет такую точку зрения, полагая, что госслужба присуща любому обществу, имеющему государственную организацию. Вопрос о времени возникновения госслужбы мы связываем с проблемой генезиса русской государственности. Следом за авторитетными исследователями, мы считаем наиболее убедительным связывать это событие с разложением родоплеменного строя у восточных славян в IX в. н.э. и появлением характерных элементов государства: постоянного дружинного войска, писаного законодательства, налоговой системы, территориального деления^[1][2].

Исходя из базового определения госслужбы (исполнительное звено политической системы) и ее институциональных особенностей (постоянство; зависимость от политической системы и уровня экономического развития; объем полномочий, необходимых для реализации политических решений), можно утверждать, что первая модель госслужбы сложилась в Киевской Руси. Параметры этой и последующих моделей представлены в табл. 6.1.

В период раннефеодальной монархии служебная повинность не существовала. Аппарат управления состоял из членов княжеской дружины. Комплектование и пополнение дружины осуществлялось родственниками князя и лицами, добровольно вступившими в нее. Пребывание в дружине было связано с отношением личной преданности. Государственные функции дружины состояли в сборе дани и реализации ее на внешнем рынке. Часть прибыли шла на вознаграждение князя и дружинников, а остальное — старшинам племенных союзов, входивших в Киевскую Русь. Именно такой взаимовыгодный характер способствовал институционализации княжеской власти, ее органичному встраиванию в систему родо-племенных связей.

Разделение на виды и уровни службы не существовало. Старшая часть дружины — бояре — направлялись в удаленные части страны для контроля над племенными старшинами. Со временем бояре срослись с родо-племенными вождями и составили оппозицию киевскому князю, положив начало феодальной раздробленности. Этот внутриэлитный конфликт не был изменой, так как и князь, и бояре действовали, исходя из собственной выгоды.

С эпохой феодальной раздробленности и татаро-монгольского ига в связан первый переходный период, когда государственность на Руси ослабла, а власть приобрела черты управления от восточных деспотий, что часто проявлялось впоследствии.

Вторая историческая модель сложилась в Московском царстве. В условиях слабых товарно-денежных отношений, рассредоточения населения, обширных границ государственный аппарат мобилизовал общественные ресурсы и постепенно стал доминировать над обществом. Русское государство имело высокий уровень бюрократизации, реализуя большой объем функций. Договорное право, предполагавшее возможность свободного отъезда дружинников от одного князя к другому, было упразднено. Государственная служба стала личной повинностью дворян царю.

Династический кризис и интервенцию начала XVII в. (Смута) можно считать вторым переходным периодом, который был кратковременным. Общественные ценности практически не подверглись изменению, поэтому государственный аппарат удалось воссоздать сравнительно быстро.

Третья модель госслужбы в России связана с периодом империи. Переход от второй модели произошел в царствование Петра I, когда приказный аппарат и потомственное дворянство перестали удовлетворять возросшим потребностям верховной власти. Был открыт доступ на службу для всех свободных сословий, поступление на службу давало право на приобретение дворянства и вхождение в элиту. Любая деятельность в интересах государства считалась госслужбой, что позволяло проводить единую кадровую политику, планомерно подбирать, готовить, выдвигать и перемещать кадры в зависимости от приоритетов государства.

С утверждением империи государь и его бюрократический аппарат стали окончательно независимы от общества. Был закреплен авторитарный тип власти, стремление регламентировать все стороны жизни общества. Однако постепенно формируются ценности общественного блага, госслужба из «государевой» превращается в государственную. В XIX в. система ценностей оформлена в триаде «православие — самодержавие — народность».

Принципом служебной карьеры было последовательное прохождение лестницы чинов снизу вверх. В XIX в. установлены квалификационные требования к уровню образования госслужащих. Служба становится сферой профессиональной деятельности. В 1832 г. был принят Устав о службе гражданской, в который до начала XX в. вносились изменения^[3]. Он установил модель карьерного профессионального политически нейтрального чиновничества, близкую к рациональной бюрократии. Статус госслужащих в дореволюционной России был очень высок. Долгое время только госслужба гарантировала пенсионное обеспечение. Денежное довольствие чиновников возрастало со стажем. Почет, возможность получения дворянства стимулировали образованную молодежь пополнять ряды госслужащих. Правительство поддерживало пожизненный наем на службу, поощряло стабильность кадров, награждало за долгую службу.

Вместе с тем правовая незащищенность перед произволом своих начальников способствовала развитию низкопоклонства и безынициативности в среде чиновников. После реформ 1905—1906 гг. на госслужащих по-прежнему не распространилось право на членство в профсоюзах и политических партиях.

Доступ на госслужбу был связан с получением образования, которое было доступным представителям только имущих классов, что делало госаппарат закрытым для представителей широких слоев. Карьера зависела не только от профессиональных качеств, сколько от происхождения и лояльности.

Интересна дискуссия начала XX в. о тенденциях политического развития страны. Очевидным было отсутствие контакта между властью и обществом, однако как наладить этот контакт, каждая научная школа определяла по-своему. Идея «особого пути» нашей страны по-прежнему довольно распространена в современных условиях глобализации. Российские философы-идеалисты развивали теории об особом характере русского государства. Однако наблюдение современной действительности вынуждало их постоянно отходить от ими же созданных теоретических схем. Так, теоретик славянофильства И. С. Аксаков писал: «Мы сами, поборники народности, не знаем других орудий для исцеления зла, кроме указываемых европейской цивилизацией»¹. Н. А. Бердяев в работе о К. Н. Леонтьеве констатировал: «Он был реакционером, но он признавал безнадежность реакционных принципов и неотвратимость революции»^[4][5].

Сам К. Н. Леонтьев писал, что «вся Россия и сама царская власть возрастали одновременно и в тесной связи с возрастанием неравенства, с утверждением крепостного права и с развитием … чиновничества»^[6]. Ему вторил Бердяев: «Историческое значение русской бюрократии определялось сохранением внешней величины России, а не развитием ее внутреннего величия»^[7]. Отсутствие понимания необходимости общественного развития хорошо видно в другом известном высказывании Бердяева о роли государства, которое «существует не для того, чтобы превратить земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад»^[8]. Таким образом, мыслители-идеалисты сознавали тупиковый путь развития дореволюционной России, но не видели выхода из этого тупика.

Третий переходный период в развитии государственной службы связан с теоретической установкой большевиков на отмирание государства. Летом 1917 г. В. И. Ленин писал, что «„начальствование“ государственных чиновников можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми функциями…, которые уже теперь вполне доступны уровню развития горожан и вполне выполнимы за заработную плату рабочего»¹.

В годы Гражданской войны госслужба была заменена чрезвычайными органами, Табель о рангах и Устав о службе были отменены^[9][10]. Однако объективный характер государственной власти привел в 1920;е гг. к необходимости воссоздания постоянного аппарата госслужбы, и сформировалась четвертая институциональная модель.

Ликвидация частной собственности привела к тому, что большинство занятых в экономике работали в интересах государства, и всех служащих советского периода можно считать госслужащими. Советские служащие не имели публично-правового статуса и руководствовались трудовым правом^[11]. К данной категории относились работники государственных и общественных учреждений, руководящий и инженерный состав госпредприятий. Особое законодательство о госслужбе в СССР не было создано. Теоретические принципы советской госслужбы состояли в необходимости защищать интересы трудового народа; выборности отдельных категорий служащих; их сменяемости; отсутствии привилегий перед рабочими и крестьянами.

Руководители советского государства уделяли большое внимание повышению эффективности госаппарата. Интересные соображения по этому поводу высказал В. И. Ленин. Этот решительный политик признавал, что «не нам принадлежит аппарат, а мы принадлежим ему»^[12]. При этом «наш госаппарат… представляет из себя пережиток старого… только слегка подкрашен сверху»^[13]. Налицо «теоретическая смелость в общих построениях и поразительная робость по отношению к… канцелярской реформе»^[14].

Интересны предложения Ленина по реформированию госслужбы:

• 1) реформу не следует поручать госслужащим, это задача органа, координирующего кадровую политику. Она должна охватывать не только органы власти, но и весь государственный сектор^[15];
• 2) состав служащих должен быть малочисленным, профессиональным и высокооплачиваемым^[16]. От них должны требоваться глубокие знания, безупречная репутация и практические навыки¹. Назначать на должности следует по конкурсу, с испытательным сроком. Требования к госслужащим должны быть дифференцированы по профессиональным сферам^[17][18];
• 3) реформирование должно происходить под контролем общества. Нужно расширение кадрового резерва для борьбы с закрытостью аппарата;
• 4) реформа подставляет длительный процесс, связанный с изменением культуры всего общества. Реформа должна иметь ясную и долговременную цель. Просвещение является основой для построения нового аппарата;
• 5) надо отказаться «от новых реорганизаций, предпринимаемых на основании недостаточного изучения нашего аппарата»^[19]. Нужно, чтобы работа кадровых органов «стояла на высоте современной науки». В функции этих органов должны входить обобщение опыта, методология, контроль, проведение расследований, аудит эффективности государственных органов^[20];
• 6) реформирование госслужбы должно пониматься как инструмент для повышения эффективности государства. Должна существовать связь между развитием экономики и долей расходов на содержание госаппарата^[21].

Как видно, идеи работ В. И. Ленина согласуются с реализуемыми сегодня мерами и даже несколько опережают их. Подобные работы важны как отправная точка рассуждений о новом этапе развития госслужбы.

В довоенный период классификация советских госслужащих включала: профессиональных революционеров, которые первоначально занимали все высшие должности, и бывших царских чиновников и офицеров («спецов»), для которых правительство установило привилегированный статус. После того, как они передали свой опыт, их отстранили от управления. Третью группу составляли рабочие-«выдвиженцы», которые не имели глубокого образования, но были лояльны, старательны, и со временем заменили «старых большевиков» и «спецов», составив новое поколение руководителей.

Для основного периода существования Советского государства — с 1930;х гг. до его распада — можно выделить следующие группы советских госслужащих: номенклатурные работники, ответственные работники и специалисты. Правовой статус каждой группы регулировался отдельно, таким образом, законодательство было фрагментарным, нормы о правовом статусе служащих были разбросаны в различных правовых актах.

Термин «номенклатура» в политическом значении применялся в СССР с 1923 г. Номенклатурными работниками назывались работники, назначение которых проводилось непосредственно партийными комитетами (основная номенклатура) или по согласованию с ними (учетно-контрольная номенклатура)¹. К этой категории относились все руководители партии и народного хозяйства. Своя номенклатура существовала на уровне от Политбюро Центрального комитета партии до областного комитета.

Должности в партийной иерархии и в общественных организациях замещались путем избрания партийными, комсомольскими, профсоюзными организациями и трудовыми коллективами, соответственно. До перестройки имели место формальные выборы на безальтернативной основе. Должности в государственных органах замещались по решению вышестоящего органа.

Функции кадровой работы с 1920;х гг. сосредоточились в ведении Организационного бюро и Секретариата ЦК. Впоследствии главный кадровый орган партии неоднократно менял свое название. До конца 1980;х гг. им был Отдел организационно-партийной работы аппарата ЦК КПСС.

Помимо списков должностей номенклатуры, был налажен учет лиц, занимающих эти должности. На каждую номенклатурную должность постоянно существовал резерв из нескольких кандидатур. По этим спискам производились кадровые назначения^[22][23]. Преимуществом номенклатурной модели было то, что она не была ограничена рамками одного государственного органа и одной отрасли. Номенклатурный подход к выдвижению кадров имел своей обратной стороной то, что политическая лояльность при нем ставилась в приоритет перед компетентностью^[24].

О группе ответственных работников упоминалось в правовых актах, начиная с 1920;х гг.^[25] В состав ответственных работников входили руководители предприятий, учреждений, организаций и их заместители; руководители структурных подразделений; бухгалтеры; выборные работники, занимающие оплачиваемые должности; редакторы и ответственные секретари редакций; начальники пожарной охраны, прокуроры, судьи; технические, санитарные, налоговые инспектора. Классификационным признаком для выделения группы ответственных работников являлось признание государством их функций особо важными^[26].

Было установлено, что ответственные работники несут административную дисциплинарную ответственность, т. е. конфликты с их участием рассматриваются вышестоящим органом в порядке подчиненности^[27]. В качестве компенсации за подобные ограничения трудовых прав для ответственных работников устанавливался особый порядок оплаты, который включал систему персональных окладов и надбавок. Также для ответственных работников практиковалось назначение по конкурсу и с испытательным сроком, проведение в отношении их аттестации ^[28].

В государственных органах, организациях, учреждениях существовали должности специалистов, связанные с исполнением основных функций. Классификация должностей специалистов была установлена в Тарифном справочнике^[29]. Правовое положение специалистов в органах власти не отличалось от специалистов иных организаций. Специалисты составляли большинство в кадровом составе работников административных учреждений. Они не исполняли управленческих функций, но обеспечивали работу ответственных работников. Должности специалистов требовали профильного образования и подразделялись на ряд уровней, одинаковых для всех ведомств.

Вертикальными линиями на рис. 6.1 показаны виды госслужбы в СССР в зависимости от ведомственной подчиненности. Горизонтальные элементы отражают уровни должностей. Связующим звеном между различными видами государственной службы были номенклатурные должности. Партийные органы координировали действия руководителей всех ведомств.

Номенклатурные работники составляли элиту группы ответственных работников. К числу госслужащих также относились специалисты органов управления, служащие, участвующие в реализации функций государства (идеологических, правоохранительных и пр.), служащие в партийных и общественных органах. На схеме должности госслужбы выделены рамкой.

Ряд исследователей указывают на существование в СССР двух видов службы — партийной и государственной^[30]. Однако существование единого номенклатурного принципа позволяет рассматривать оба вида как части общего механизма советской государственной службы. К его положительным особенностям следует отнести: планомерность, эффективное использование кадровых технологий, профессионализм, социальную защищенность кадров.

Рис. 6.1. Место государственных служащих в системе управления СССР^1.

Дисфункции модели проявлялись главным образом на высшем, номенклатурном уровне должностей, где профессионализм подменялся лояльностью, личной преданностью. Отсутствие сменяемости в высших эшелонах власти замедляло кадровые лифты, тормозило изменения, культивировало коррупцию. Изменения модели начались в годы перестройки.

Во-первых, в 1990 г. была отменена 6-я статья Конституции СССР об однопартийной системе, а после августовских событий 1991 г. деятельность КПСС на территории России была запрещена указом президента.

Во-вторых, в 1989 г. в СССР создан постоянно действующий парламент, чем отвергнут базовый принцип об отсутствии профессионального корпуса законодателей. В-третьих, началась разработка проекта закона о госслужбе в СССР. Ее предполагалось создать на началах профессиональной обособленности и политической нейтральности. Следовательно, еще в период существования СССР приоритеты и организационно-правовые рамки советской госслужбы вошли в конфликт с изменившимися общественными ценностями, что вызвало кризис модели.^[31]

С началом внутрипартийного кризиса данная модель разрушилась и начался четвертый, переходный период. Хотя законодательство о госслужбе в постсоветской России создано, но в нем смешиваются отечественные и заимствованные, современные и архаичные элементы, что указывает на отсутствие новой, самобытной модели. Можно сделать вывод, что современная модель государственной службы, адекватная текущему этапу развития страны, еще только складывается.

Концепция переходного периода не нова в политической науке. По сути, все учения о политическом транзите, о переходных обществах, об экономике переходного периода строятся вокруг данной концепции.

Зарубежными экспертами сформулирован ряд тезисов об особенностях модернизации системы государственной власти в постсоветских обществах:

• 1) трансфер институтов от развитых демократических стран не является техническим процессом, а базируется на их системе ценностей и идеологии. Скопировать можно внешнюю оболочку институтов, но не их наполнение^[32]. Заимствование ценностей и идеологий не решает проблем переходного общества, а добавляет к ним проблемы общества-донора ^[33];
• 2) невозможно решать задачи демократизации институтов и повышать их эффективность одновременно. Успешно демократизировать можно лишь институты, достигшие достаточного уровня эффективности. Ориентация на эффективность приводит к игнорированию демократических ценностей. Децентрализация порождает рост коррупции в переходных обществах^[34];
• 3) проведение неподготовленных структурных реформ чревато их провалом и дискредитацией самой идеи реформ. Чем длительнее переходный период, тем больше зависимость от предыдущего развития, так как все принципиальные решения принимаются в начале реформ^[35]. Реформам должны быть присущи ясность относительно целей и результатов, а также широкое информирование и общественная поддержка^[36].

Эти тезисы кажутся простыми и убедительными, однако они вырабатывались уже в ходе реформ в постсоветских странах и во многом на их негативном опыте. В период политической трансформации в России рекомендации зарубежных экспертов носили более радикальный характер.

Значительно менее конкретны рекомендации относительно развития собственно института государственной службы в переходный период. Зарубежные консультанты, как правило, ограничивались дежурной критикой советского госаппарата и призывами создать «политически нейтральную и профессиональную госслужбу», присущую свободному обществу. Создать ее в недемократическом обществе нельзя, поэтому все силы реформаторов были брошены на создание демократических институтов в политике (парламентаризм, партии) и рыночных институтов в экономике (биржи, приватизация). Трансформация госаппарата была оставлена на потом. Таким образом, реформы проводились при сохранении старого аппарата, в котором лишь высшее звено было заменено на сторонников реформ.

Научное изучение этих процессов осуществлялось преимущественно специалистами из прежней системы партийно-политического образования, работавшими в кадровых центрах Российской академии управления (1991—1994), позднее — РАГС при Президенте РФ. Действуя в разных научных областях (Г. В. Атаманчук и В. Д. Граждан в сфере права, В. С. Нечипоренко и В. П. Мельников в исторической науке, В. С. Комаровский и О. Ф. Шабров в политологии, В. Э. Бойков и А. И. Турчинов в социологии, В. А. Сулемов и А. А. Деркач в кадровой сфере), они заложили традиции изучения современной российской бюрократии.

Большинство ученых в 1990;е гг. выступали за создание госслужбы на веберовских принципах профессиональной обособленности, стабильности, социальной защищенности, политической беспристрастности^[37]. С одной стороны, эта позиция обосновывалась тем, что в условиях политической нестабильности только кадровое чиновничество обеспечит профессионализм в госуправлении. С другой стороны, критически относясь к новым политическим элитам и зная, что большинство госслужащих думает так же, эксперты связывали с идеей профессионализации госслужбы надежды на сворачивание рыночных реформ и возврат к прежним методам управления. Таким образом, в вопросе о предпочтительной модели государственной службы большинство экспертов высказывались за воссоздание рациональной бюрократии по образцу императорской России, а не за движение в русле западных стран, проводивших менеджеристские реформы бюрократии.

Позднее среди экспертов Высшей школы экономики, сотрудничавших с правительством и зарубежными консультантами, выработался подход к модели реформирования госслужбы, близкий к принципам NPM. Эти эксперты (Я. И. Кузьминов, Л. И. Якобсон, А. В. Клименко, А. Ю. Мельвиль, А. В. Оболонский) понимали, что существующий состав госслужащих не обеспечивает решение задач модернизации, а правовое обособление института госслужбы только усиливает политические амбиции бюрократии и способствует коррупции. Решение лежит во внедрении отдельных рыночных принципов в деятельность госорганов, привлечении кадров из бизнеса, использовании зарубежного опыта. С таких позиций осуществлялось проектирование административной реформы 2002—2004 гг., включавшей сокращение государственных функций, развитие государственных услуг.

Решения политических акторов уравновешивали предложения обеих экспертных группировок¹. Если в экономических преобразованиях позиция руководства страны была относительно последовательной и опиралась на монетаристское учение М. Фридмана, то в политико-административных реформах ясность позиции отсутствовала. В результате эксперты одного направления упрекали власть в отказе от единства государственной кадровой политики^[38][39], а сторонники другого — в нерешительном дерегулировании^[40].

В Конституции 1993 г. понятие государственной службы употреблено 3 раза, в ст. 32, 71 и 97, но без толкования. В ст. 3 говорится, что граждане вправе участвовать в управлении через своих представителей в органах власти, в качестве которых могут рассматриваться госслужащие. Таким образом, в основном законе можно увидеть предпосылки для создания открытой модели службы.

С другой стороны, законодательство о государственной службе содержит признаки рационально-бюрократической модели. Госслужба определена как профессиональная служебная деятельность, отличная от трудовой деятельности; она имеет властный характер, так как не осуществляется вне органов власти. Денежное содержание служащих имеет характер оплаты за замещаемую должность, а не за труд. Квалификационные разряды (классные чины) напоминают архаичную Табель о рангах. Для госслужащих установлены иные социальные гарантии, пенсии, чем в трудовом праве. В законе 1995 г. для руководителей даже вводилось требование к образованию по специальности «Государственное и муниципальное управление» (ГМУ).

На деле, однако, специфика госслужбы скорее декларативная, чем реальная. Особый статус гражданских служащих сведен на нет отсутствием присяги, которая характерна для стран с карьерной бюрократией. Оплата госслужащих в среднем не отличается по размеру от работников бюджетной сферы и ниже, чем в коммерческой сфере. Классные чины присваиваются автоматически и также не выполняют своей мотивационной функции. Социальные гарантии не обеспечены ресурсами или монетизированы. Высокая пенсия и иные льготы, связанные со стажем, доступны не всем госслужащим ввиду текучести и частых сокращений. Специальность ГМУ не приобрела популярности, и ее имеет менее 10% служащих.

В действующем законодательстве закреплены принципы законности, информирования граждан о деятельности госслужащих, прав человека, федерализма, равного доступа к службе, единства системы, профессионализма, правовой защищенности, взаимосвязи государственной и муниципальной службы¹. Данные принципы важны, но они не позволяют определить места института госслужбы в российском обществе.

Не решают этой задачи ни акты в сфере этического регулирования, ни программы реформирования на 2003—2005 и 2009—2013 гг., ни Основные направления развития гражданской службы до 2018 г. Например, в последнем документе предусмотрены такие меры, как управление численностью служащих; утверждение методики проведения кадровых конкурсов; внедрение единой информационной системы; унификация требований к должностям; внедрение оценки эффективности кадровых служб; материальное стимулирование и т. д^[41][42]. Не отрицая важности этих мер, отметим, что все они направлены лишь на точечные улучшения и не отвечают на вопрос о ценностях и приоритетах госслужбы в обществе.

Отчасти ответ на эти вопросы дается в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, принятой в 2001 г. и не утратившей силы^[43]. Предполагалось, что Концепция задаст вектор трансформации на длительную перспективу. Государственная служба определяется в ней как публичный, социальный, правовой организационный институт, деятельность которого должна быть направлена на непосредственное выполнение функций государства, а не на обеспечение функций госорганов и политиков.

Помимо принципов, которые нашли отражение в законе о госслужбе, в Концепции присутствуют принципы служения обществу, этичности и свободы от корпоративных интересов (в том числе от собственных интересов бюрократии). Также в Концепции говорится о том, что реформа госслужбы должна осуществляться под контролем и в интересах общества, а сама служба возможна не только в органах власти.

Принятое впоследствии законодательство оформило замкнутую модель, ориентированную на обслуживание полномочий госорганов и политических руководителей, что противоречит идеям Концепции.

По мнению Л. Г. Купряшина, система российского госаппарата сегодня представляет набор «феодально-сословных элементов патримониальной бюрократии, корпоративно-бюрократических элементов переходных типов и технократических черт государственного менеджмента»¹. В настоящее время законодательство содержит элементы закрытой (карьерной) и открытой (трудовой) моделей госслужбы (табл. 6.2).

Элементы разных моделей государственной службы в законодательстве РФ^[44][45]

Таблица 6.2

В постсоветской институционализации государственной службы участвовали главным образом политические и политико-административные институты общества. Интересы иных субъектов политического рынка почти не нашли отражения в переговорном процессе. При формировании институционального дизайна в 1990—2000;е гг. приоритет отдан правовому и организационному компонентам в ущерб кадровым изменениям.

Институциональный выбор параметров системы государственной службы был связан с департизацией управления, происходившей в годы перестройки. Стратегия либеральных реформаторов касалась борьбы с партийной номенклатурой, ее влиятельностью и привилегиями. Остальные вопросы политико-административной трансформации мало учитывались ими. Поэтому неправомерно говорить о том, что институт государственной службы был целенаправленно создан (выращен) в 1990;е гг. Возникло новое законодательство, которое имело противоречивый и непоследовательный характер, обусловленный концептуальной неопределенностью госслужбы в новом обществе. Правомернее говорить об эволюции данного института, что подтверждается использованием в программных документах терминов «реформа», «реформирование». В отношении институтов, которые ранее отсутствовали (биржи, финансовый рынок), эти термины не использовались.

Интересен вопрос о трансплантации (импорте) применительно к госслужбе новой России. Институт в целом не мог быть импортирован, так как к началу реформ он уже существовал. Были заимствованы отдельные принципы из моделей рациональной бюрократии и государственного менеджмента. Впоследствии импортировались принципы общественно-государственного управления. Можно говорить об импорте ряда ценностей, ранее не присущих госслужбе (сервисность, конкуренция), но успешность импорта ценностей определяется их восприятием в обществе в целом.

В вопросе об институциональных нормах государственной службы РФ представляет интерес соотношение формальных и неформальных норм.

Социальные нормы определяются характером политического режима и общественного производства. Причину политических изменений, вызвавших распад Советского государства, эксперты видят либо в коллапсе социалистической модели экономики (объективная причина)^х, либо в конфликте внутри элиты, в который оказались втянутыми широкие массы общества (субъективная причина)^[46][47]. От позиции по данному вопросу решающим образом зависят выводы любого исследования. Мы придерживаемся второго из названных подходов и обосновываем это в настоящем исследовании на большом массиве количественных данных.

Политическая причина начала трансформации объясняет отсутствие ее четкой программы у ведущих акторов, а также их равнодушие к созданию и укреплению новых институтов. В момент начала реформ их инициаторы уже находились у власти и были заинтересованы лишь в изменениях, которые бы способствовали устранению других правящих группировок и собственному усилению. Это справедливо как для горбачевской перестройки, так и периода «шоковых» реформ. Весь период 1985—1993 гг. можно определить как серию «верхушечных» переворотов, имевших целью конвертацию власти в собственность. Основными бенефициарами так называемых «структурных» реформ стали руководители регионов, отраслей и близкие к ним люди. Они вышли, благодаря перестройке, из-под контроля партии, а в ходе приватизации стали коллективными собственниками богатств страны.

В последние годы существования СССР партийный контроль кадровых назначений сократился, а номенклатурный принцип выдвижения кадров был сохранен. Это привело к преобладанию корпоративных интересов бюрократии не только над общественными, но и над политическими приоритетами и получило название в науке «бюрократический», «кумовской» или «патримониальный» капитализм, «номенклатурный патронат, Bad Governance¹. При таком способе управления формальные институты сохраняются, но реальную ценность приобретают неформальные нормы.

В 2000;е гг. на смену децентрализованным полулегальным структурам 1990;х гг. («команды», «крыши», «семьи») пришла вертикально интегрированная формализованная система управления (single power pyramid)^[48][49]. Структурообразующим элементом системы является извлечение ренты, как экономической, так и политической. Один тип ренты при необходимости переходит в другой, согласно теории рационального выбора^[50].

Экономические агенты сохраняют влияние до тех пор, пока признают приоритет политической власти. Звенья вертикали обеспечивают стабильный уровень управления во вверенной сфере, гарантирующий их легитимность в глазах руководства и населения. Преследование агентами, встроенными в вертикаль, своих интересов допустимо, пока не препятствует интересам более высокого уровня. Соблюдение этих неписаных правил поддерживает институциональное равновесие, а их нарушение влечет лишение статуса. Репрессии применяются избирательно и в демонстративных целях.

Формальные институты функционируют в пределах, не ущемляющих влиятельные группы интересов. Большое влияние имеют органы контроля, зачастую дублирующие друг друга. Формализация контроля приводит к ужесточению регулирования и росту бюрократических издержек.

По отношению к агентам, добившимся экономического роста и повышения политического капитала своего принципала, применяется стимулирование в виде доступа к ренте. Такая перспектива оказывает стимулирующее влияние в том числе на субъектов, не встроенных в вертикаль^[51].

В отсутствие значимых альтернатив неопатримониальная система может неограниченное время сохранять устойчивость, даже не проявляя заметных успехов в экономике и социальной политике. Реформы в данной системе не обязательны, ибо дестабилизируют ее. Они предпринимаются в узких пределах, не ущемляющих интересы рентополучателей, и с опорой на бюрократию. Начало любой реформы является следствием инициативы одного из участников вертикали, поддержанной на высшем уровне¹. Предпосылкой реформы является перспектива увеличения экономической или политической ренты. Проект реформы может разрабатываться как участниками вертикали, так и внешними экспертами по их заказу. Независимые разработки, как правило, оказываются невостребованными, так как игнорируют интересы участников вертикали. В ходе согласования интересов первоначальный проект может быть изменен настолько, что сохраняется лишь его внешняя оболочка. Выхолащивание реформ приводит к изменению политического курса и снижению качества государственного управления^[52][53].

Поддержка принципала позволяет преодолеть сопротивление групп интересов («ручной режим управления»). Отсутствие поддержки со стороны принципала приводит к быстрой остановке реформы, так как никто не обладает достаточным авторитетом и мотивацией, чтобы продолжать ее. Потеря интереса к реформе может быть связана с ее неудовлетворительными результатами, длительностью, недостатком ресурсов, перспективой потери контроля, изменением приоритетов принципала. Чем дольше принципал у власти, тем менее он склонен начинать даже самые умеренные реформы^[54].

Важен вопрос о корнях неопатримониализма. Ряд экспертов видят его частью отечественной ментальности и возводят к отдаленным этапам истории. Такая точка зрения служит оправданием дисфункций и создает основу для дискредитации российского прошлого.

Другие эксперты считают неопатримониализм результатом сознательной деятельности правящих элит позднего советского и современного периода^[55]. На наш взгляд, утверждать общность советской системы с современным неопатримониализмом некорректно ввиду коренных различий в целеполагании и стимулах. Советская система управления строилась на достижении ясных политических приоритетов и под контролем со стороны общества.

Эффектом современного положения дел является кризис институтов, в частности, государственной службы, когда их деятельность не соответствует потребностям общества, но политическое руководство не считается с этим. В отношении госслужбы налицо длительное равновесие, перешедшее в институциональную ловушку. Все попытки реформ госаппарата ограничивались уровнем правового регулирования, кадровых перестановок и технических инноваций. Отсутствует влиятельный субъект политического рынка, заинтересованный в доведении этой реформы до конца. Вследствие этого переходный период в развитии постсоветской госслужбы продолжается уже четверть века, и ее новая модель все еще в стадии становления.

Ожидание смены политического режима или позитивного эффекта от глобализации при решении институциональных проблем не оправданы¹. Для преодоления институциональной ловушки эксперты предлагают создавать новые формальные институты наряду с действующими неэффективными институтами, но без демонтажа последних^[56][57]. Более эффективные новые институты призваны снизить влияние неопатримониальных институтов и создать условия для перехода к инклюзивным политическим институтам (в деятельность которых вовлечено все общество, а не только элиты).

Примером действий в подобном направлении является создание в 2011 г. Общероссийского народного фронта и подобных ему структур, усиливающих общественную поддержку политического руководства и частично заменяющих собой бюрократические структуры правительства. Вопросы сопряжения реформы госслужбы с развитием форм гражданского участия пока не стали распространенным предметом научных исследований^[58].

Низкое качество государственного аппарата препятствует реализации любых реформ^[59]. В той части, в которой неэффективность бюрократии противоречит интересам элит, это может способствовать действенному реформированию госслужбы. Зависимость электоральной поддержки политического руководства от действий бюрократии создает предпосылки для изменения ее институционального дизайна.

В качестве факторов успеха такой реформы видятся:

• 1) встраивание ее в стратегический курс президента страны;
• 2) распределение задач между сторонниками реформы в ведомствах;
• 3) одноступенчатый характер, позволяющий достичь цели в краткий период времени (не более одного президентского цикла).

Таким образом:

• 1) предложена концепция институциональных моделей государственной службы. Разработана периодизация этапов политического реформирования государственной службы через смену институциональных моделей и переходных периодов. Каждая модель включает три элемента: ценности, приоритеты и организационно-правовые рамки;
• 2) обосновано, что в отсутствие значимых альтернатив существующая неопатримониальная система может неограниченное время сохранять устойчивость. Эффектом этого является кризис института государственной службы, деятельность которого не соответствует потребностям общества, и реформирование которого находится в длительном равновесии, перешедшем в институциональную ловушку. Решение видится, во-первых, в создании новых инклюзивных институтов с частичной передачей им функций неэффективной бюрократии. Во-вторых, зависимость электоральной поддержки политического руководства от действий бюрократии создает предпосылки для изменения ее институционального дизайна.

• [1] Мельников В. П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службыРоссии. М.: Изд-во РАГС, 2009.
• [2] Рыбаков Б. А. Начальные века русской истории. 2-е изд. М.: Молодая гвардия, 1987.
• [3] Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Академия, 1978.
• [4] Аксаков И. С. 27 сент. 1856 г. Николаев // Аксаков И. С. Письма к родным. М. :Наука, 1994. С. 454.
• [5] Бердяев Н. А. Собр. соч. Париж, 1990. Т. 4. С. 312—213.
• [6] Леонтьев К. Н. Цветущая сложность. М.: Молодая гвардия, 1992. С. 296—298.
• [7] Бердяев Н. А. Общественный и бюрократический консерватизм // Падение священного русского царства: сб. М.: Астрель, 2007. С. 439.
• [8] Бердяев Н. А. Философия неравенства. Берлин: Обелиск, 1923. С. 55.
• [9] Ленин В. И. Государство и революция // Поли. собр. соч. М.: Политиздат, 1969. Т. 33.
• [10] Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 12 ноября1917 г.
• [11] Нечипоренко В. С. Государственная служба в условиях становления советского государства и опыт современности. М.: РАГС, 2000.
• [12] Ленин В. И. Конспект речи на X Всероссийском съезде советов // Поли. собр.соч. 5-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 45. С. 441.
• [13] Ленин В. И. Как нам реорганизовать Рабкрин (Предложение XII съезду партии) //Поли. собр. соч. 5-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 45. С. 383.
• [14] Ленин В. И. Лучше меньше да лучше // Поли. собр. соч. 5-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 45. С. 399—400.
• [15] Ленин В. И. Материалы к статье «Как нам реорганизовать Рабкрин» // Поли. собр.соч. 5-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 45. С. 446.
• [16] Ленин В. И. Указ. соч. С. 385, 446.
• [17] Ленин В. И. Указ. соч. С. 394.
• [18] Там же. С. 393, 396.
• [19] Там же. С. 445.
• [20] Там же. С. 396—397.
• [21] Там же. С. 405—406.
• [22] Партийное строительство: учеб, пособие. 2-е изд., доп. М.: Политиздат, 1981.
• [23] Восленский М. А. Номенклатура. Господствующий класс. М.: Советская Россия, 1991.
• [24] Оболонский А. В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы гос. и муниципального управления. 2015. № 3. С. 145—164.
• [25] Постановление НКТ СССР от 16 марта 1929 г. «О порядке увольнения и восстановления в должности ответственных работников, дела которых об увольнении и восстановлении в должности не подлежат рассмотрению в РКК и трудовых сессиях».
• [26] Стародубская Е. Н. Понятие ответственного работника в советском трудовомправе // Правоведение. 1980. № 3. С. 49—54.
• [27] 2 Постановление ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарнойответственности в порядке подчиненности».
• [28] Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г. № 291 «О введении аттестации ответственныхработников аппарата советских и общественных органов».
• [29] Постановление Госкомтруда СССР от 14 января 1969 г. № 15 «Об утверждении Квалификационного справочника должностей служащих».
• [30] Востриков П. П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовкии повышения квалификации государственных служащих: дис… к.ю.н. М.: РАГС, 1998.
• [31] Источник: составлено автором.
• [32] 2 Jenei G. R., Szalai А. К. Modernizing Local Governance in a Transitional Nation: Evaluating the Hungarian Experience // Public Management Review. 2002. Vol. 4. № 2.P. 367—386.
• [33] Рандма-Лийв T. О применимости «западных» теорий государственного управленияв посткоммунистических странах // Вопросы ГМУ. 2008. № 2. С. 73—87.
• [34] Drechsler W. The Re-emergence of «Weberian» Public Administration after the Fall ofNew Public Management // The Central and Eastern European Perspective. 2005. № 6.P. 94—108.
• [35] Rose R. Lesson-Drawing in Public Policy: A Guide to Learning across Time and Space. New Jersey: Chatham House, 1993.
• [36] Peters B. G. The Future of Governing. 2nd ed. Kansas: University Press of Kansas, 2001.
• [37] Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. 2-е изд. М: РАГС, 2008. 310 с.
• [38] Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственнойслужбы Российской Федерации // Вопросы ГМУ. 2007. № 1. С. 19—52.
• [39] Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. 2-е изд., дораб. и доп. М.: РАГС, 2009. 344 с.
• [40] Клименко А. В., Минченко О. С. Государственное регулирование экономики: вопросы теории и лучшая практика // Вопросы гос. и муниципал, управления. 2016.№ 3. С. 7—30.
• [41] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службыРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.
• [42] Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016—2018 гг.» // СЗ РФ. 15.08.2016.№ 33. Ст. 5165.
• [43] Концепция реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.).
• [44] Купряшин Г. Л. Государственное управление посредством институциональныхизменений // Полис («Политические исследования»). 2012. № 6. С. 112—125.
• [45] Источник: составлено автором
• [46] Глазьев С. Ю. Обучение рынку. М.: Экономика, 2004; Гражданкин А. И., Кара-Мурза С. Г. Белая книга России. Строительство, перестройка и реформы: 1950—2013 гг.М.: Научный эксперт, 2015. 728 с.
• [47] Гайдар Е. Т, Чубайс А. Б. Развилки новейшей истории России. СПб.: Норма, 2011.168 с.; May В. А. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М. :Ad Marginem, 1999. 220 с.
• [48] Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992—1998) //Свободная мысль. 2000. № 3. С. 45—52; Schlumberger О. Structural Reform, EconomicOrder, and Patrimonial Capitalism // Review of International Political Economy. 2008.Vol. 15. № 4. P. 622—649; Robinson N. Russian Patrimonial Capitalism and the InternationalFinancial Crisis // Journal of Communist Studies and Transition Politics. 2011. Vol. 27.№ 3—4. P. 434—455.
• [49] Hale H. Patronal Politics: Eurasian Regime Dynamics in Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2014.
• [50] Robinson N. The Political Origins of Russia’s «Culture Wars». Limerick: University ofLimerick, Department of Politics and Public Administration, 2014.
• [51] Алексеев M., Вебер Ш. Экономика России: оксфордский сб. М.: Ин-т Гайдара, 2015.
• [52] Гельман В., Стародубцев А. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000;х годов // Полития. 2014. № 4. С. 6—30.
• [53] Olson М. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and SocialRigidities. New Haven, CT: Yale University Press, 1982.
• [54] Howard M., Roessler P. Liberalizing Electoral Outcomes in Competitive AuthoritarianRegimes // American Journal of Political Science. 2006. Vol. 50. № 2. P. 365—381.
• [55] Гельман В. Я. Модернизация, институты и «порочный круг» постсоветского неопатримониализма. СПб.: Изд. Европейского ун-та, 2015. 44 с.
• [56] Ledeneva A. Can Russia Modernize? Sistema, Power Networks, and Informal Governance. Cambridge: Cambridge University Pres, 2013; Fisurt O. Rethinking Post-Soviet Politicsfrom a Neopatrimonial Perspective // Demokratizatsiya // The Journal of Post-SovietDemocratization. 2012. Vol. 20. № 2. P. 87—96.
• [57] Плаксин С, Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2.
• [58] Комаровский В. С., Оболонский А. В. Проблемы реформирования государственнойслужбы России в свете международного опыта и отечественных традиций // ВестникМГУ. 1997. № 4; Ирхин Ю. В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: сб. М.: МГУ, 2007; Варциц И. Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы // Журнал российского права. 2008.№ 6; Гриднев В. П. Актуальные вопросы развития государственной гражданской службыРФ // Управленческое консультирование. 2014. № 8 (68). С. 7—14.
• [59] Pressman J., WildavskyA. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1973.