Банковская система Российской Федерации

Легальное определение банковской системы РФ, которое содержится в ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395−1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закона о банках), было введено в закон в 1990 г. для того, чтобы подчеркнуть принцип «двухуровневое™» банковской системы, т. е. системы, которая включает в себя центральный банк и независимые от него кредитные организации, являющиеся коммерческими. Реализация принципа двухуровневой банковской системы пред;

ставлялось знаковым событием в начале 1990;х гг., когда в стране только начала формироваться рыночная экономика.

Изменения, произошедшие в стране и в экономике за последние два десятилетия, позволяют говорить об определенной незыблемости данного принципа. В России, как и во многих иных странах с рыночной экономикой, существуют независимые друг от друга центральный банк, выполняющий функции, связанные с обеспечением стабильности национальной валюты, и коммерческие банки, которые предоставляют различные банковские услуги субъектам экономики и населению.

Вместе с тем ряд субъектов, которые в начале 1990;х гг. были включены в понятие банковской системы РФ, прекратили свое существование: так, последний филиал иностранного банка был «преобразован» в дочернюю кредитную организацию иностранного банка в 2004 г. Включение представительств иностранных банков в состав банковской системы было нелогичным уже и в то время: как известно, представительства не могут осуществлять каких-либо банковских операций. Одновременно в экономике появлялись новые субъекты, деятельность которых имела отношение либо к регулированию банковской деятельности, либо к самой банковской деятельности. Все эти субъекты так или иначе взаимодействуют друг с другом. Иными словами, банковская система — как и любая иная система — не является чем-то неподвижным, неизменным: она развивается, изменяется вместе с изменениями, которые претерпевают основные элементы этой системы.

Вопрос о банковской системе неоднократно поднимался различными исследователями. С точки зрения Ю. Б. Зеленского, «иод банковской системой понимается действующая в едином законодательном поле совокупность банков и иных кредитных институтов страны, которым предоставлено право совершения банковских операций»^[1]. В Российской банковской энциклопедии под редакцией О. И. Лаврушина банковская система определяется более широко — как «совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка, находящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой»^[2]. С. А. Голубев указывает, что существует узкий и широкий подходы к определению банковской системы. Подход законодателя, явленный в норме ст. 2 Закона о банках, является, по его мнению, узким и «не вполне адекватным»^[3]. В частности, как указывает С. А. Голубев, законодатель не включает в банковскую систему союзы и ассоциации кредитных организаций, которые представляют важный элемент механизма самоуправления банковской системы. Данной точки зрения придерживаются и иные авторы^[4]. С точки зрения С. А. Голубева, более адекватным является широкий подход, в соответствии с которым к системе относятся «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организации, составляющие инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающих основную функцию системы»^[5]. С. А. Голубев включает в банковскую систему России следующие элементы:

• • Центральный банк РФ — верхний уровень;
• • кредитные организации — резиденты;
• • филиалы и представительства иностранных банков;
• • союзы и ассоциации кредитных организаций — резидентов;
• • банковские группы;
• • банковскую инфраструктуру;
• • банковский рынок^[6].

О. М. Олейник также придерживалась так называемого широкого подхода к определению «банковской системы», указывая, что к системе необходимо относить «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организаций, составляющих инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающих основную функцию системы»^[7]. Однако «важно не выйти за пределы соотношения обеспечения с основной деятельностью. …нельзя относить к системе организации, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций»^[8].

Подробный анализ банковской системы и ее структуры дан в диссертации Т. Э. Рождественской. По ее мнению, банковскую систему можно определить как «структурно организованную совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов»^[9].

Т. Э. Рождественская также полагает, что «в банковскую систему следует включать институты, отношения между ними и нормы, регулирующие данные отношения, а именно: орган денежно-кредитной политики и орган банковского надзора; институты страхования депозитов; кредитные институты; филиалы и представительства иностранных банков; банковские группы и банковские холдинги; организации, которые выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора; кредитные субинституты (кредитные кооперативы, субъекты платежной системы, не являющиеся кредитными организациями и т. д.); институты развития; отношения, складывающиеся между указанными выше институтами, носящие экономический и правовой характер; правовые нормы, регулирующие отношения между институтами, преобразующие эти отношения в правоотношения различных видов»^[10].

Соглашаясь в целом с подходом Т. Э. Рождественской, постараемся, тем не менее, его модифицировать с учетом предложенной методологии анализа системы финансового рынка. Вполне естественно, что основу банковской системы, конечно же, составляют кредитные организации, образующие институциональный уровень банковской системы. Его можно рассматривать в более простой модели, не включая никаких иных институтов, кроме кредитных организаций, и в более сложной, включив в него такие организации, как Банк развития, который, несмотря на свой публичный характер, прежде всего выполняет роль банка, предоставляющего кредиты и совершающего ряд иных банковских операций, при осуществлении инвестиционных проектов. В еще более усложненной модели в состав институционального уровня банковской системы можно включить организации, выполняющие отдельные банковские операции, но не имеющие «банковской лицензии»; организации, сопровождающие осуществление банковских операций; организации, которые обеспечивают функционирование частных платежных систем; организации, осуществляющие управление банковскими холдингами. Вместе с тем такое расширение не перерастает в новое качество банковской системы; речь идет о количественном расширении институционной подсистемы банковской системы за счет субъектов, обладающих определенными возможностями выступать в качестве кредитной организации или помогать последним осуществлять свое функции, но все же полноценно кредитными организациями не являющихся.

В качестве второй подсистемы банковской системы можно рассматривать те банковские услуги и продукты, которые кредитные организации предлагают публике (продуктовая подсистема банковской системы). Здесь можно встретить и вполне традиционные банковские услуги, такие как вклад, переводы денежных средств, кредит, и такие продукты, которые связаны уже с активностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг, производных финансовых инструментов и пр. Как уже говорилось, именно эта подсистема (стремящаяся не выглядеть как подсистема, прячущая свои системные свойства за вуалью единичности, ситуационное™) отвечает за развитие банковской системы; здесь происходит встреча банка и его клиента.

Нормативно-правовая подсистема банковской системы включает следующие уровни:

• 1) международно-правовой;
• 2) национально-правовой.

И на международно-правовом, и на национально-правовом уровне регулирование может носить характер либо императивного регулирования, либо «мягкого права», выраженного в таких формах, как рекомендации, обобщения наилучших практик и пр. Особенно велико значение «мягкого права» в сфере международно-правового регулирования банковской деятельности.

Кроме этого, в состав регулятивной подсистемы необходимо включать тс правила, которые устанавливают профессиональные объединения. Несмотря на то, что Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»^[11] формально не распространяется на кредитные организации, но с учетом того, что кредитные организации являются активными участниками рынка ценных бумаг, деривативов и иных сегментов финансового рынка, стандарты, разрабатываемые саморегулируемой организацией (СРО) участников финансового рынка в соответствии с данным законом, вполне можно рассматривать как образец правил профессиональных объединений. Так, в соответствии со ст. 3 данного закона одним из критериев, позволяющим объединению приобретать статус СРО, является наличие разработанных стандартов. А в соответствии со ст. 4 указанного закона стандартами СРО признаются документы, устанавливающие требования к членам СРО и регулирующие отношения между членами саморегулируемой организации, между членами саморегулируемой организации и их клиентами, между саморегулируемой организацией и ее членами, между саморегулируемой организацией и клиентами ее участников.

Финансовая деятельность во многом ориентирована на добросовестное поведение финансовых организаций. В этой связи велика роль внутренних документов самих организаций, которые, являясь формально внутриорганизационными, тем не менее приспосабливают нормы федеральных законов и нормативных актов Банка России к конкретике осуществления деятельности каждой кредитной организации. Такие документы принимаются в сфере осуществления внутреннего контроля, включая внутренний контроль в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, управления рисками и по некоторым иным вопросам.

Регуляторно-надзорная подсистема банковской системы также имеет два уровня — международно-правовой и национальный. Международноправовой уровень представлен деятельностью различных формальных и неформальных международных объединений, таких как: «Группа 20», Совет по финансовой стабильности и особенно Базельский комитет по банковскому надзору. На международном уровне не осуществляется непосредственно надзорная деятельность (за исключением организации банковского надзора в «объединенной» Европе, осуществляемого с 2014 г. наднациональными органами — Европейским центральным банком и специальным Советом по надзору^[12]). Однако существенна роль международных институтов в деле формулирования единых стандартов (представляющих собой преимущественно акты «мягкого права») надзора за банковской деятельностью, а также деятельности самих кредитных институтов. Национальные регуляторы банковской деятельности не могут оставить без внимания подходы и стандарты, разрабатываемые данными международными объединениями: качество имплементации оценивается на постоянной основе.

Банковский надзор, как правило, остается прерогативой национальных органов. В России это — Банк России. Специфика деятельности Банка России состоит в том, что банковское регулирование и банковский надзор в каком-то смысле акцидентны по отношению к основной конституционной задаче Банка России, задаче обеспечения стабильности рубля. Именно возводимость к конституционным принципам позволяет рассматривать орган банковского надзора в России как независимый от правительства. Как результат, цели и способы осуществления банковского регулирования и надзора являются нейтральными к целям социально-экономического развития, что проявляется в том числе во вполне осязаемых вещах: так, с точки зрения экономического роста была бы оправданной кредитная активность банков. С точки зрения банковского регулирования и надзора кредитная активность банков должна быть сдержанной, умеренной, соизмеряться с финансовым положением конкретного заемщика, учитывать состояние и перспективы роста (стагнации) целых направлений экономики и другие факторы. Поэтому, несмотря на все пожелания, кредитная активность банков сдерживается методами банковского регулирования и надзора, прежде всего — ограничением рисков, которые может принять на себя конкретный банк.

Второй орган, играющий заметную роль в регуляторно-надзорной подсистеме банковской системы, — Агентство по страхованию вкладов. Агентство, но отношению к банковской системе выполняет несколько функций, а именно:

• 1) функцию страхования вкладов граждан в банках, целью которой является поддержание необходимого уровня доверия к банковской системе;
• 2) функцию органа, осуществляющего финансовое оздоровление банков;
• 3) функцию органа, через который осуществляется дополнительная капитализация банков за счет предоставления субординированных займов, источником которых являются ценные бумаги, эмитированные правительством;
• 4) функцию органа, организующего ликвидацию кредитных организаций, у которых отозвана лицензия на осуществление банковских операций^[13].

• [1] Зеленский Ю. Б. Банковская система России и реальный сектор экономики. Саратов: Изд. центр Саратовского государственного социально-экономического университета, 2002.С. 28.
• [2] Российская банковская энциклопедия / под ред. О. И. Лаврушина. М.: ЭТА, 1995.С. 51.
• [3] Голубев С. А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сравнительно-правовой анализ. М.:ЗАО Юстицинформ, 2004. С. 70.
• [4] См., например: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. рсд. акад. Б. Н. Топорнина. М., 1999.С. 257.
• [5] Голубев С. А. 11равовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сравнительно-правовой анализ. С. 70.
• [6] Там же. С. 72.
• [7] Олейник О. М. Основы банковского права: курс лекций. М., 1997. С. 171.
• [8] Там же. С. 172.
• [9] Рождественская Т. Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в РоссийскойФедерации: дис… д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 62.
• [10] Рождественская Т. Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора в РоссийскойФедерации: дис… д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 79.
• [11] СЗ РФ. 20 июля 2015 г. № 29 (часть I), ст. 4349.
• [12] См.: Усоскин В. М. Новая система надзора в Европейском союзе // Деньги и кредит.2015. № 3. С. 22−25.
• [13] См.: Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционированиясистемы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: дис… д-ра юрид. наук.М., 2004.