Понятие и содержание организации работы

Организация работы в органах прокуратуры — это совокупность мероприятий внутрисистемного характера, призванных обеспечить надлежащее осуществление органами прокуратуры возложенных на них функций и иных направлений деятельности. Для того, чтобы система органов прокуратуры функционировала эффективно, необходима должная организация работы на всех уровнях прокурорской системы, начиная с Генеральной прокуратуры РФ и заканчивая любой прокуратурой районного звена. При этом в сферу ответственности вышестоящих прокуратур входит обеспечение и поддержание должного уровня организации деятельности нижестоящих прокуратур, что предопределяется единством целей и задач, стоящих перед прокурорами.

Теория и практика к настоящему времени выработали определенные базисные подходы к содержательной стороне организации работы в органах прокуратуры. К числу наиболее значимых организационных мероприятий (элементов организации) относятся: 1) разграничение компетенции прокуроров; 2) распределение обязанностей между прокурорскими работниками; 3) информационно-аналитическая работа; 4) организация взаимодействия между структурными подразделениями органа прокуратуры; 5) планирование работы; 6) контроль исполнения; 7) учет и отчетность; 8) организация делопроизводства. Кратко рассмотрим каждый из названных элементов.

1. Разграничение компетенции прокуроров. Как было отмечено в предыдущем параграфе, система органов прокуратуры имеет в своей основе трехзвенную конструкцию, представляющую собой на региональном и районном уровнях совокупность территориальных и специализированных прокуратур. Все они, безусловно, созданы и функционируют с учетом востребованности на конкретном историческом отрезке именно в их усилиях и специфике деятельности. Поэтому система, прежде всего, специализированных прокуратур обладает признаками нестабильности и неоднородности. Например, те же региональные транспортные прокуратуры были воссозданы в 2007—2008 гг. после более чем шестилетнего перерыва. На правах областных из категории природоохранных существует только Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, хотя в 1997— 2001 гг. функционировала также Московская региональная природоохранная прокуратура. Да и в систему территориальных прокуратур в последние годы вносят свои коррективы административно-территориальные преобразования. Достаточно вспомнить, что в середине 2000;х гг. уменьшилось число субъектов РФ, а в 2014 г. в состав Российской Федерации вошли два новых субъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Определенные изменения происходят и на уровне территориальных прокуратур районного звена.

Сказанное предопределяет необходимость упорядоченности и периодической коррекции компетенции конкретных прокуроров в целях, во-первых, избежания дублирования в их деятельности, поскольку в пределах одного субъекта РФ могут функционировать несколько различных прокуратур, а во-вторых, недопущения ситуации, когда при наличии целого ряда органов прокуратуры определенная важная сфера общественных отношений вдруг окажется вне прокурорского внимания. Должны быть созданы такие условия, при которых: 1) каждый прокурор знает, за какие вопросы он несет ответственность; 2) каждый поднадзорный орган (иная структура) должен иметь представление о том, какой именно прокурор осуществляет за ним надзор; 3) каждый гражданин или иное лицо могли безошибочно обращаться непосредственно в ту прокуратуру, которая в состоянии разрешить их жалобу или иное обращение.

Частично задача разграничения компетенции решается законодателем. Например, из смысла ст. 52 АПК РФ вытекает, что в арбитражные суды с исками и заявлениями не вправе обращаться прокуроры районного звена. В свою очередь, ст. 30.12 КоАП РФ определяет, что право принесения протеста на вступившие в силу решения, принятые в отношении военнослужащих, принадлежит военным прокурорам не ниже регионального уровня. Подобные требования, будучи закрепленными в законодательных актах, являются обязательными и в то же время очевидными. Однако с точки зрения повседневной практики многоаспектной деятельности органов прокуратуры имеют важное значение нюансы, которые законодатель урегулировать и учесть не в состоянии, в связи с чем такие вопросы относятся к усмотрению вышестоящих прокуроров.

В настоящее время действует периодически корректируемый базовый приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», который даст основные представления о существе деятельности территориальных и специализированных прокуратур регионального и районного звеньев. С учетом требований данного документа его нормы развиваются в соответствующих приказах (распоряжениях) Главного военного прокурора, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Более того, п. 4 названного Приказа предписывает: «Перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определять по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации».

2. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками.

Каждая прокуратура или ее структурное подразделение имеет свой штат. С точки зрения обеспечения надлежащей эффективности деятельности прокуратуры (подразделения) имеет важное значение грамотное распределение между работниками вопросов, которые они с учетом своих профессиональных навыков могут решать с наибольшей отдачей. На всех уровнях прокурорской системы, включая Генеральную прокурору РФ, распределение обязанностей начинается с издания первым лицом — прокурором распоряжения о распределении обязанностей между прокурором и его заместителями. При этом такие документы могут периодически корректироваться с учетом конъюнктурных изменений.

Поскольку любое подразделение Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур регионального уровня имеет свои очерченные задачи, руководитель такого подразделения должен четко определить роль каждого из подчиненных ему работников е тем, чтобы объем вопросов, за решение которых они несут ответственность, был относительно равномерным. Для этого готовится специальный документ, который подписывается начальником подразделения, а нередко и утверждается курирующим заместителем прокурора. Наиболее сложная задача лежит на прокурорах районного звена, поскольку в отличие от вышестоящих прокуратур, где наличие обособленных подразделений или выделенных старших помощников (помощников) прокурора позволяет обеспечить сравнительно узкую специализацию и качество работы, в нижестоящих прокуратурах штат подчиненных прокурорских работников крайне ограничен и на последних возлагаются сразу несколько направлений деятельности.

При разработке документа о распределении обязанностей существенное значение имеет и фактор взаимозаменяемости работников, т. е. необходимо определять, кто будет замещать отсутствующего по различным причинам работника и выполнять закрепленный за последним объем работы.

Распределение обязанностей имеет в своей основе предметный, предметно-зональный или зональный принципы (см. параграф 3.4). Вместе с тем в задачу прокурора или руководителя подразделения входит обеспечение сравнительно равномерной повседневной нагрузки всем подчиненным, поскольку, как показывает практика, на определенном этапе в прокуратуру может поступать поток обращений, но одному отдельно взятому вопросу (например, массовой невыплате заработной платы), что создает серьезную перегрузку в работе конкретного работника, отвечающего за соответствующий предмет (направление деятельности), в то время как остальные могут быть фактически не заняты.

3. Информационно-аналитическая работа представляет собой деятельность по сбору, накоплению, обработке и анализу информации: 1) о состоянии законности в целях принятия мер по устранению причин и условий, негативно влияющих на состояние законности; 2) о деятельности самих органов прокуратуры, в том числе в целях выявления имеющихся недостатков, а также распространения положительного опыта. Полученные в процессе информационно-аналитической работы данные могут быть положены в основу планирования тех или иных мероприятий, направления информации в органы публичной власти и нижестоящие прокуратуры, информирования населения о складывающихся тенденциях.

Результаты указанной работы ложатся в основу ежегодно готовящейся в Академии Генеральной прокуратуры РФ информационно-аналитической записки «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры», а также представляемого Генеральным прокурором РФ в соответствии с и. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре в палаты Федерального Собрания РФ и Президенту России ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе, но их укреплению.

4. Организация взаимодействия между структурными подразделениями органа прокуратуры — это процесс налаживания внутрисистемных связей между разнопрофильными подразделениями органа прокуратуры в целях обеспечения эффективного выполнения поставленных перед ними задач в случаях необходимости их решения на межотраслевом или межфункциональном уровнях. Нередко в практике работы прокуратур встречаются обращения или задания вышестоящих прокуроров, требующие консолидации усилий разнопрофильных подразделений или прокурорских работников.

Кроме того, для комплексного решения серьезных задач на конкретном отрезке времени могут создаваться и функционировать рабочие группы, состоящие из работников разных подразделений.

Следует также отметить, что в отдельно взятых случаях возникает необходимость взаимодействия при осуществлении надзорных и иных мероприятий территориальных и специализированных прокуроров, действующих в пределах одного административно-территориального образования. Например, это возможно при выполнении заданий и поручений Генерального прокурора РФ, когда сферы ответственности соответствующих прокуратур пересекаются, и здесь важно так организовать взаимодействие, чтобы не было дублирования, а мероприятия выполнялись эффективно и с наименьшими затратами сил и средств.

5. Планирование работы представляет собой основанную на результатах, в том числе информационно-аналитической работы деятельность, но формированию перечня конкретных мероприятий, которые предстоит осуществить в течение определенного периода времени, с обязательным установлением сроков их выполнения и назначением непосредственных исполнителей. Различают такие виды планов, как: 1) текущие; 2) перспективные; 3) оперативные; 4) проверки; 5) индивидуальные (личные); 6) учебы; 7) стажировки; 8) проведения коллегии; 9) проведения координационных мероприятий.

Текущий план включает в себя перечень проверочных, аналитических и иных мероприятий конкретного органа прокуратуры на определенный период с обозначением сроков исполнения и конкретных исполнителей. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним прокуратурах и некоторых прокуратурах районного звена осуществляется планирование один раз в полгода. В прокуратурах районного звена, как правило, текущее планирование осуществляется поквартально.

В структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур также осуществляется планирование мероприятий один раз в полгода.

Перспективный план состоит из перечня проверочных, аналитических и иных мероприятий, которые могут быть включены в текущий план работы на следующий планируемый период.

Оперативный план составляется в целях последовательного и рационального выполнения тех или иных частных задач. Например, получив от вышестоящего прокурора поручение о представлении информации о состоянии законности в сфере оказания образовательных услуг за определенный период, прокурор района решает, кто из подчиненных ему работников истребует необходимые статистические данные из уполномоченных органов, кто анализирует жалобы по этому вопросу, разрешенные ранее прокуратурой, кто готовит докладную записку вышестоящему прокурору II т.д.

План проверки включает в себя перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в ходе проверки исполнения законов, осуществляемой как в рамках выполнения планового пункта, так и по поступившей в орган прокуратуры жалобе. План проверки по конкретной жалобе непосредственно строится с учетом доводов заявителя, и прокурор связан только конкретно поставленными в жалобе вопросами. Если речь идет о проверке на основании пункта плана, то в план такой проверки включаются вопросы, подлежащие выяснению, в нем предусматривается возможность привлечения специалистов, уточняются материалы, которые необходимо запросить в проверяемом или ином органе, и т. д.

Индивидуальный план составляется конкретным прокурорским работником и содержит перечень мероприятий по повышению профессиональной квалификации. Как правило, такой план составляется вновь принятым на работу прокурорским работником в предаттестационный период.

План учебы представляет собой перечень мероприятий, направленных на повышение профессиональных навыков прокурорских работников, который составляется в органе прокуратуры либо подразделении органа прокуратуры. Например, в Генеральной прокуратуре РФ обязательный курс обучения проходят прокурорские работники, имеющие стаж работы в этом органе менее грех лег.

План стажировки включает в себя мероприятия, которые должен выполнить прокурорский работник, проходящий стажировку в вышестоящем органе прокуратуры, и предусматривает ознакомление с организационнораспорядительными документами, материалами правоприменительной практики, участие в осуществляемых проверочных, аналитических, методических и иных мероприятиях. Как правило, к текущему плану работы вышестоящей прокуратуры прилагается график вызываемых на стажировку работников нижестоящих органов прокуратуры.

План проведения коллегии — это перечень вопросов, которые необходимо обсудить на коллегии. Составляется он с периодичностью один раз в полгода. Как правило, этот план является приложением к текущему плану работы, в котором в качестве итоговых мероприятий планового пункта может специально выделяться проведение заседания коллегии по обсуждению результатов.

План проведения координационных мероприятий включает перечень вопросов, которые необходимо рассмотреть на координационных и межведомственных совещаниях. Он составляется один раз в год с учетом предложений всех участников координационной деятельности по борьбе с преступностью и предусматривает проведение не менее четырех координационных совещаний.

• 6. Контроль исполнения представляет собой деятельность, но проверке своевременности и качества выполнения конкретным работником, подразделением или органом прокуратуры того или иного мероприятия, например плановой проверки, проверки по жалобе, находящейся на особом контроле, представления статистических данных и т. д. Одной из обязанностей руководителей органов прокуратуры и начальников структурных подразделений является обеспечение надлежащего исполнения поставленных задач вверенными им органами и подчиненными работниками. Вместе с тем для обеспечения системного контроля в Генеральной прокуратуре РФ создано Организационное управление, аналогичные подразделения либо специально назначенные работники имеются и в прокуратурах регионального звена.
• 7. Учет и отчетность. Принимая во внимание многофункциональный характер деятельности органов прокуратуры, а также необходимость анализа динамики в работе на отдельных направлениях, Генеральным прокурором РФ издаются приказы об утверждении и введении в действие форм статистического наблюдения. В настоящее время действует более 20 таких документов, среди которых можно назвать формы: ОН — надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; ГАС — участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве; ОЖ — о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений. Все указанные формы предусматривают полугодовую периодичность заполнения.
• 8. Организация делопроизводства. Как и деятельность любой другой бюрократической структуры, работа прокурорской системы сонровожда-

ется большим объемом документации, несмотря на внедрение в последние годы системы электронного документооборота. Достаточно сказать, что за 2016 г. в органы прокуратуры поступило порядка 4,7 млн обращений, из которых более 2,1 млн разрешено непосредственно прокурорами. Кроме того, возникает необходимость в канцелярском учете на всех уровнях прокурорской системы определенных видов документации, например нарядов по направлениям (предметам) прокурорского надзора, всевозможных отчетов и справок и др. В целях упорядочения такой работы Генеральным прокурором РФ издан приказ от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», которым предусмотрены правила приема, обработки, регистрации, учета, рассмотрения, исполнения, оформления и отправления всевозможных документов. Специфика работы с документами учтена в приказе Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 № 33, которым утверждена Инструкция об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.