Организация работы и управление в органах прокуратуры

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • систему органов прокуратуры и структуру органов прокуратуры каждого из звеньев прокурорской системы;
• • задачи, выполняемые в рамках организации работы в органах прокуратуры;
• • понятие и содержание основных элементов организации работы в органах прокуратуры;
• • понятие, назначение и содержание управления в органах прокуратуры;
• • нормативные правовые и иные акты управления в органах прокуратуры;
• • основные подходы к оценке эффективности работы органов прокуратуры;

уметь

• • формулировать принципы организации работы в органах прокуратуры;
• • определять алгоритм принятия управленческого решения в органе прокуратуры;

владеть навыками

• определения принадлежности территориальной или специализированной прокуратуры к конкретному звену (уровню) прокурорской системы.

Система прокуратуры Российской Федерации и структура ее органов

Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре в систему прокуратуры РФ входят органы и организации прокуратуры. При этом на первые ложится задача, но осуществлению возложенных на прокурорскую систему функций и иных направлений (участков) деятельности, характеристика которым дается в особенной части настоящего издания. Роль вторых сводится к решению задач обеспечительного плана (научное сопровождение организации и деятельности прокуратуры, обучение будущих работников прокуратуры, повышение квалификации прокурорских кадров и т. д.), что тем не менее не умаляет их значимости.

Верхним звеном системы органов является Генеральная прокуратура РФ, на которую, помимо выполнения поставленных задач на федеральном уровне, возлагается ответственность за надлежащую организацию работы нижестоящих прокуратур по всем направлениям их деятельности. Для этого в центральном аппарате, как еще называют Генеральную прокуратуру РФ, созданы главные управления и управления. Следует отметить, что в 2006 г. произошла последняя серьезная реструктуризация центрального аппарата, вследствие которой было осуществлено укрупнение путем объединения в главные управления ряда ранее самостоятельных управлений. Характерным примером является Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, которое состоит из нескольких управлений. В качестве самостоятельного управления выступает, например, правовое управление. Все управления (и самостоятельные, и в составе главных управлений) состоят как минимум из двух отделов.

Начиная с 2000 г., когда в стране были образованы федеральные округа, в структуре Генеральной прокуратуры РФ существуют соответствующие подразделения, функционирующие в «столицах» таких округов. В середине 2000;х гг. это были, как правило, отделы на правах управлений. В настоящее время речь идет об управлениях. Главной задачей названных подразделений является обеспечение на региональном уровне тесной координации функционирующих в федеральном округе прокуратур субъектов РФ и осуществление непосредственного методического руководства такими прокуратурами. Кроме того, эти подразделения призваны осуществлять тесное взаимодействие с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе и окружными структурами федеральных органов исполнительной власти (прежде всего относящихся к правоохранительным), которые выступают и в качестве объектов надзора.

Закон о прокуратуре предусматривает возможность создания в Генеральной прокуратуре РФ отделов на правах управлений, но начиная с 2006 г. такие подразделения в центральном аппарате фактически отсутствуют. Исключение составляют Отдел международного сотрудничества по особо важным делам, Первый и Протокольный отделы, выполняющие специфические задачи.

В функциональном плане подразделения Генеральной прокуратуры РФ можно разделить на оперативные и вспомогательные. Оперативные подразделения непосредственно участвуют в реализации возложенных на прокуратуру РФ функций, к ним можно отнести названные выше Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и подразделения в федеральных округах. Примерами вспомогательных подразделений являются Главное организационно-аналитическое управление и Главное управление кадров, без которых, учитывая их значимость, работа оперативных подразделений центрального аппарата, да и нижестоящих прокуратур регионального звена будет затруднена. Ведь Главное организационно-аналитическое управление помимо многих других вопросов отвечает за рациональное планирование работы Генеральной прокуратуры РФ, а на Главное управление кадров ложится ответственность по решению кадровых вопросов, в том числе отбора кандидатур на должности прокуроров, начиная с прокуроров районного звена.

Возглавляет Генеральную прокуратуру РФ Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и нескольких заместителей, курирующих согласно распределению обязанностей определенные подразделения центрального аппарата. При этом с 2000 г. в каждом федеральном округе работает свой заместитель Генерального прокурора РФ, в задачу которого входит курирование нс только соответствующего подразделения, но и всех прокуроров субъектов РФ, входящих в округ.

В Генеральной прокуратуре РФ работают также советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, помощники и помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ. Кроме того, каждый заместитель Генерального прокурора РФ имеет по одному помощнику по особым поручениям.

У каждого подразделения (главные управления, самостоятельные управления и управления в составе главных управлений, отделы) имеются руководители — начальники, а у начальников главных управлений и самостоятельных управлений и отделов, в свою очередь, есть освобожденные заместители.

В качестве основных работников во всех подразделениях Генеральной прокуратуры РФ выступают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов. Отдельно выделяются работники Управления делами и ряда других подразделений, которые замещают должности федеральной государственной гражданской службы и не являются прокурорскими работниками.

Пунктом 6 ст. 14 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура, которая возглавляется заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. Вместе с тем следует отметить высокую степень автономности названной структуры от собственно центрального аппарата, что продиктовано, прежде всего, разными источниками финансирования и характером прохождения службы в органах военной прокуратуры.

На основании и. 7 ст. 14 Закона о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ функционирует Научно-консультативный совет, в задачу которого входит рассмотрение вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. К работе данного формирования помимо прокурорских работников привлекаются ученые — представители известных научных школ.

Кроме того, в Генеральной прокуратуре РФ образована коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его заместителей, а также других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Следующим звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов РФ (функционируют в каждом субъекте РФ) и приравненные к ним военные (военных округов и флотов, Ракетных войск стратегического назначения и ряд других), региональные транспортные (например, Московская межрегиональная транспортная прокуратура, а всего их восемь), Амурская бассейновая и Волжская межрегиональная природоохранные прокуратуры. Кроме того, к этой группе относятся специализированные прокуратуры комплекса «Байконур», ЗАТО г. Межгорье. Формально все названные прокуратуры относятся к прокуратурам регионального звена, однако нормативно с учетом уровня нагрузки и степени значимости они делятся на три группы: и первую входят прокуратуры городов Москвы и Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей, Московская межрегиональная и Северо-Западная транспортные прокуратуры; вторую, составляют прокуратуры республик в составе РФ, краев и крупных областей (первой группы), г. Севастополя, региональные транспортные прокуратуры (кроме указанных выше), Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, третья — это прокуратуры всех остальных областей (второй группы), автономных округов и автономной области (соответствующие военные прокуратуры здесь в силу специфики их деятельности не учитываются).

Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Практики применения приведенной нормы до настоящего времени не было, однако в качестве определенной аналогии можно привести временно созданную в 1990;х гг. и функционировавшую на протяжении нескольких лет Межрегиональную кавказскую прокуратуру, основной целью деятельности которой было обеспечение законности в сфере межнациональных отношений на территории Северного Кавказа.

В зависимости от принадлежности к одной из названных групп структура прокуратур регионального звена может отличаться. Вместе с гем в каждой из них есть руководитель — прокурор, который имеет первого заместителя и заместителей, между которыми распределяются подразделения аппаратов таких прокуратур, а также определенные направления деятельности.

В таких прокуратурах функционируют старшие помощники и помощники прокурора (в отдельных случаях они выполняют задачи, обычно возлагаемые на подразделения, например по вопросам обеспечения участия в судах, кадровым вопросам и т. д.), предусмотрена должность помощника прокурора по особым поручениям.

В крупных прокуратурах создаются управления, состоящие из отделов. Основным подразделением у многих прокуратур выступают отделы на правах управления. В названных структурах работают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов.

Согласно п. 2 ст. 15 Закона о прокуратуре в прокуратурах регионального звена, включая военные, действуют коллегии в составе соответствующего прокурора субъекта РФ (председатель), его заместителей и других прокурорских работников, назначаемых прокурором. О задачах коллегий подробнее см. параграф 4.3.

Наконец, последним — низовым и самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры РФ выступают прокуратуры городов и районов, приравненные к ним иные территориальные и специализированные прокуратуры.

Следует отметить, что названия территориальных прокуратур далеко не всегда совпадают со сложившимися к настоящему времени в результате реформы органов местного самоуправления муниципальными образованиями. Так, все прокуратуры в Московской области называются городскими, хотя их компетенция распространяется на территорию и соответствующие объекты в муниципальных районах. Среди иных территориальных можно назвать межрайонные прокуратуры (г. Москва), прокуратуры административных округов (г. Краснодар). В качестве специфики в системе территориальных прокуратур можно отметить, во-первых, то, что в крупных городах (преимущественно «столицах» субъектов РФ) существует двухуровневая конструкция (прокуратура города, например, Нижнего Новгорода и прокуратуры районов в этом городе, в г. Москве роль таких городских и районных прокуратур играют соответственно прокуратуры административных округов и межрайонные прокуратуры), а во-вторых, то, что по решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут образовываться отделы.

К специализированным прокуратурам низового (районного) звена относятся: а) подчиняющиеся военным прокурорам регионального уровня военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов, в которых по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки; б) межрайонные природоохранные прокуратуры, 7 из которых находятся в подчинении Амурского бассейнового природоохранного прокурора, 16 — в подчинении Волжского межрегионального природоохранного прокурора, а остальные (их более 40) входят в систему прокуратур субъектов РФ; в) прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях (подчиняются прокурорам субъектов РФ); г) прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (находятся в подчинении у прокуроров субъектов РФ); д) межрайонные транспортные прокуратуры (подчиняются региональным транспортным прокурорам); е) прокуратуры метрополитена (входят в систему прокуратур городов Москвы и Санкт-Петербурга). В качестве уникальных прокуратур, выполняющих специфические задачи, следует назвать подчиняющиеся прокурорам субъектов РФ Аксарайскую прокуратуру по надзору за соблюдением законов на Аксарайском газоконденсатном комплексе (Астраханская область), Кемеровскую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Кемеровская область) и прокуратуру космодрома «Восточный» (Амурская область).

Пунктом 1 ст. 46 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами России, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры. Так, в период проведения активной фазы контртеррористической операции в Чеченской Республике именно созданная военная прокуратура выполняла возложенные на прокурорскую систему задачи. В свою очередь, в настоящее время в ряде зарубежных государств (например, в республиках Армения, Беларусь, Казахстан и др.), где располагаются российские воинские контингенты, функционируют военные прокуратуры. Более того, в период проведения миротворческой операции в Республике Югославия в 1999 г. в зоне действия российских формирований было обеспечено представительство военных прокуроров.

Каждую прокуратуру районного звена возглавляет прокурор, у которого может быть первый заместитель и заместители. В прокуратурах, где создаются отделы, предусмотрена должность начальника отдела. Основными работниками являются старшие помощники и помощники прокурора.

Что касается входящих в систему прокуратуры РФ организаций, то наиболее заметной из них является созданная в 2007 г. Академия Генеральной прокуратуры РФ, состоящая из Научно-исследовательского института, Иркутского, Казанского, Крымского и Санкт-Петербургского юридических институтов (филиалов), Юридического факультета, Факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, ряда других подразделений. Данное федеральное государственное казенное образовательное учреждение в силу положений устава о нем выполняет роль центра научного и методического обеспечения деятельности прокуратуры, системы подготовки кадров, в том числе для органов прокуратуры, и повышения квалификации действующих прокурорских работников.

Кроме того, согласно ст. 11 Закона о прокуратуре в систему организаций прокуратуры РФ входят редакции печатных изданий (например, редакция общероссийского профессионального журнала «Законность», тираж которого составляет около 7 тыс. экземпляров). Также в системе прокуратуры РФ имеется ряд лечебно-оздоровительных центров (например, лечебно-оздоровительный центр «Истра» в Подмосковье).