Политика в области контроля пересечения внешних и внутренних границ ЕС. Шенгенский кодекс о границах

Что касается политики в области контроля пересечения внешних и внутренних границ ЕС, то вопрос о важности границ между государствами стал ключевым в 1990;х гг. С некоторых позиций границы ЕС являются спорными, тогда как границы между странами — членами ЕС уже больше не обсуждаются. До сих пор неясным остается вопрос о последствиях отмены пограничного контроля на межгосударственных границах, а также укрепления внешней границы. Неоднозначными являются также и сложные моменты, к примеру, окончательное определение внешней границы и увеличение количества членов ЕС со всеми вытекающими последствиями. В целом аргументы, касающиеся предназначения границ, остаются неопределенными. Несмотря на новый политический контекст, некоторые из этих аргументов так же стары, как и понятие суверенитета государства.

Конвенция о применении Шенгенского соглашения 1985 г. в разд. I определила «внутренние» и «внешние» границы, а положения разд. И регулировали пересечение границ ЕС и условия въезда иностранцев на территорию Шенгенского пространства.

В 2004 г. Комиссия выступила с предложением принять новое руководство и четко разграничить в нем правовые положения и процедурные правила, создать консолидированный кодекс правил проверки на границах, отдельно — на внутренних и отдельно — на внешних. На основе предложения Комиссии 15 марта 2006 г. был принят Кодекс Сообщества о пересечении людьми границ ЕС (Шенгенский кодекс о границах). Кодекс считается первым инструментом регулирования пространства свободы, безопасности и правосудия, который вступил в силу при равноправном участии Европарламента в законодательном процессе. Кроме того, Шенгенский кодекс является первым в истории ЕС кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса в равной мере касаются «внутренних» (разд. III) и «внешних» (разд. II) границ ЕС, затрагивают как его собственных граждан, так и выходцев из третьих стран (в том числе граждан России).

Принятый в форме регламента ЕС Шенгенский кодекс о границах обладает прямым действием и не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство. Регламент, учреждающий Шенгенский кодекс, модифицирует существующее законодательство о пересечении границы физическими лицами. С вступлением его в силу 13 октября 2006 г. отменены ранее принятые документы ЕС, например, две главы Шенгенской конвенции. Цель нового законодательного акта — усовершенствование правовой базы политики совместного управления охраной границы ЕС посредством установления стандартов и процедур, в соответствии с которыми осуществляется передвижение лиц через «внутренние» границы и производится контроль над пересечением «внешних» границ ЕС.

Под внутренними границами понимаются общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов; аэропорты государств-членов, предназначенные для внутренних воздушных рейсов; морские, речные и озерные порты государств-членов, предназначенные для регулярных паромных сообщений.

Под внешними границами понимаются сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов; морские границы, а также их аэропорты, речные, морские и озерные порты в той мере, в какой они не относятся к внутренним границам (ст. 2 разд. I Регламента № 562/2006).

Кодекс устанавливает правила пересечения внешних границ строго в пограничных пунктах в часы их работы. Граждане ЕС, пересекающие границу, проходят минимальную проверку с целью установления их личности в соответствии с предъявленными документами на поездку. Граждане же третьих стран подвергаются более тщательному пограничному контролю, при помощи которого устанавливается, насколько соблюдены условия въезда и имеются ли в наличии документы, разрешающие проживание и занятия профессиональной деятельностью В обязанности государствам-членам Кодексом вменяется укомплектование пограничных служб необходимым личным составом, должным образом подготовленным, а также и материальными ресурсами. Национальные пограничные службы оказывают помощь друг другу, чтобы обеспечить равно высокий уровень на всех участках границы ЕС (ст. 16). В соответствии с Регламентом (ЕС) № 2007/2004, измененным Регламентом № 1168/2011, взаимодействие национальных пограничных служб координирует Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государствчленов — ФРОНТЕКС (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States').

Раздел III Кодекса содержит описание принципа отмены пограничного контроля на общих внутренних границах государств-членов. Граждане ЕС могут переезжать из одной страны в другую, не подвергаясь проверке на границах. Более того, предусмотрена отмена физических препятствий на дорогах, включая ограничение скорости (ст. 22). В Шенгенском кодексе содержится, вместе с тем, перечень специальных условий выполнения полицейскими службами своих обязанностей (ст. 21). Если Шенгенская конвенция предусматривала возможность остановки транспортного средства в определенных пунктах на главных трассах, пересекающих внутренние границы, то в Шенгенском кодексе зафиксированы условия и рамки допустимых действий полиции, независимо от отмены контроля на внутренних границах. Однако проверки транспортных средств и людей полицейскими службами не могут носить систематического характера: они основываются на наличии определенной информации в распоряжении полиции и имеют целью противодействовать организованной преступности.

Для того чтобы осуществлять свободное передвижение лиц через внутренние границы, члены шенгенской группы сочли необходимой гармонизацию ряда норм, регулирующих въезд и выезд со своей территории. В Конвенции о применении Шенгенского соглашения, наряду с положениями об отмене проверки лиц, пересекающих внутренние границы, подробно описаны условия осуществления пограничного контроля на общей внешней границе. Принцип установления системы общих положений, действующих в отношении граждан третьих стран, описывается в Шенгенской конвенции наряду с сопроводительными мерами в сфере сотрудничества полицейских и судебных ведомств. От стран-кандидатов в процессе подготовки к вступлению в ЕС требовалось применения шенгенского законодательства в два этапа: сначала они должны были инкорпорировать шенгенские acquis в национальное законодательство, и лишь потом им был дан «зеленый свет» для отмены пограничного контроля. Для того чтобы осуществить свободу передвижения лиц, кандидаты на вступление, прежде всего, усилили правовые нормы, регулирующие, в частности, охрану внешних границ и полицейское сотрудничество. После того как государствами-кандидатами были продемонстрированы способность и компетентность в деле защиты территории всего расширенного ЕС, они смогли присоединиться к пространству свободного передвижения лиц.

В Кодексе даны исключения из правил, предусматривающие временное восстановление контроля на внутренних границах. Эти правила были изменены в 2013 г. Регламентом № 1051/2013, где было зафиксировано в принципе, что внутренняя граница может быть пересечена в любом месте без проверки, Шенгенская конвенция предоставляет государствам-членам возможность возобновить проверки на границах для обеспечения национальной безопасности (ст. 2 (2) Конвенции). В Шенгенском кодексе о границах определены условия, при которых пограничный контроль может быть восстановлен, причем подчеркивается, что эта мера применяется лишь в исключительных случаях, на короткий период времени и требует предварительных консультаций. Во-первых, контроль восстанавливается по соображениям национальной безопасности.

Пример Подобные меры ввела Германия в 2007 г. на период встречи «восьмерки» в Хейлигендаме. То же сделала Австрия в июне 2008 г. во время чемпионата Европы по футболу.

Во-вторых, восстановление контроля возможно и в непредвиденных случаях, когда государство-член считает, что при наличии угрозы национальной безопасности сделать это следует в срочном порядке. Часто причиной восстановления контроля являются террористические акты. Шенгенский кодекс требует от государств-членов, чтобы в случае восстановления контроля по соображениям общественной безопасности причины и проводимые мероприятия становились достоянием гласности (ст. 30). По завершении периода действия пограничного контроля государство-член представляет отчет об успешном исходе проведенной операции.

Предметом регулирования Кодекса, как видно из его названия, не являются правила ЕС по вопросам выдачи виз. Источниками этих правил по-прежнему будут служить Шенгенская конвенция, Общая консульская инструкция и другие специальные нормативные акты ЕС, которые подверглись самостоятельной кодификации.