Формирование компетенции Европейского Союза в сфере регулирования миграции

Формирование компетенции ЕС в сфере регулирования миграции является следствием экономической интеграции и создания общего рынка, опирающегося на четыре фундаментальные свободы, в том числе свободу передвижения лиц¹.

Формирование миграционной политики ЕС до 1997 г. (до принятия Амстердамского договора) проходило в рамках двух параллельных процессов:

• — в рамках Европейского экономического сообщества в целом (а затем ЕС и Европейского сообщества);
• — между отдельными участниками организации.

Движение в первом направлении наметилось после экономического кризиса 1970;х гг. Одной из запущенных в это время инициатив стало изучение возможности учреждения Паспортного союза.

В Едином европейском акте 1986 г. была зафиксирована цель прогрессивного установления внутреннего рынка (ст. 8а), однако «не было четко обозначено, кто именно имеет право на свободу передвижения; какими методами обеспечивается эта свобода. Хотя подразумевалось, что условия свободы движения будут разрабатываться Комиссией Европейских сообществ в соответствии с едиными стандартами, сотрудничество, тем не менее, оставалось межправительственным»^[1][2].

Маастрихтский договор 1992 г., которым была введена структура из трех опор, положил начало общеевропейскому сотрудничеству по миграции, включив иммиграцию в круг вопросов, представляющих для государств-членов общий интерес. Вопросы иммиграции были отнесены к сфере межгосударственного сотрудничества, а решения по этим вопросам принимались в Совете ЕС на основе единогласия.

Параллельно с процессом коммунитаризации миграционной политики развивалось сотрудничество государств в рамках так называемых Шенгенских соглашений (см. гл. 20 учебника), обусловленное невозможностью достижения согласия относительно отмены проверок на внутренних границах между всеми государствами — членами Сообществ^[3]. На основе Соглашения о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенции 1990 г. о применении Соглашения 1985 г. развитие правового регулирования осуществлялось решениями Исполнительного комитета, созданного на основании Конвенции.

Шенгенские соглашения регулировали три основные группы отношений: по поводу въезда и передвижения лиц на территории шенгенского пространства, по поводу совместной борьбы с преступностью и по поводу функционирования шенгенской информационной системы.

В 1997 г., с принятием Амстердамского договора, два обозначенных процесса слились воедино, поскольку Амстердамский договор впервые отнес вопросы иммиграции к совместной компетенции ЕС и государств-членов, к кругу вопросов общей политики, решения по которым должны приниматься на основе «метода сообществ». Вопросы иммиграции, виз, убежища и некоторые другие составили разд. IV Амстердамского договора (ст. 61—63). Шенгенские достижения были введены в право ЕС посредством второго протокола к данному договору. При этом положения о миграции оказались разделены между первой и третьей опорами.

Ниццкий договор 2001 г., как и Амстердамский договор, предусмотрел введение к 1 мая 2004 г. метода сообществ при принятии решений по вопросам иммиграции, что не было сделано на практике в течение действия двух договоров.

Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал структуру из трех опор и отнес политику по вопросам границ, убежища и иммиграции к пространству свободы, безопасности и правосудия, выделив ее регулирование в одноименную гл. 2 (ст. 77—80) разд. V Договора о функционировании ЕС наряду с сотрудничеством судебных органов по гражданским делам (гл. 3), уголовным делам (гл. 4), полицейским сотрудничеством (гл. 5). Он предусмотрел принятие решений квалифицированным большинством голосов, а также постепенное учреждение единой политики в данной сфере.

Документы программного характера, ложащиеся в основу разработки и принятия норм вторичного права ЕС по вопросам миграции, регулярно принимаются с 1999 г. (для реализации целей Амстердамского договора) и охватывают вопросы свободы, безопасности и правосудия в целом^[4], а также отдельно проблемы миграции, как, например, опубликованные 17 июня 2008 г. Комиссией сообщение «Общая иммиграционная политика для Европы: принципы, действия и инструменты» (обозначившее 10 общих принципов, механизмы мониторинга, оценки и усиления управления миграцией всеми 27 государствами-членами) и План деятельности «Убежище: интегрированный подход к защите по всей Европе», а также одобренный 15—16 октября 2008 г. Европейский пакт об иммиграции и убежище. В контексте миграционного кризиса 2015 г. была принята Европейская повестка дня по миграции от 13 мая 2015 г.

С 2005 г. в ЕС разрабатываются документы так называемого «глобального подхода» применительно к отдельным регионам мира: Глобальный подход к миграции 2005 г. в отношении Африки и Средиземноморья, Сообщение Комиссии 2007 г. «Применение глобального подхода к миграции к регионам, граничащим с ЕС с Востока и Юго-Востока». В ноябре 2011 г. был принят обновленный «Глобальный подход к миграции и мобильности».

• [1] Пункт «с» ст. 3 Римского договора 1957 г.: внутренний рынок, характеризующийсяотменой препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов междугосударствами-членами.
• [2] Потемкина О. Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. М.: МОО Ассоциация европейских исследований, 2002. С. 7.
• [3] См. главу 20 «Основы шенгенского права. Визовая политика ЕС» настоящего учебника. См. также: Шенгенские соглашения: Соглашение между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах; Конвенцияо применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствамигосударств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германиии Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах. М. :Антэя, 2000; Профобразование; МЦУПЛ, 2000; Право Европейского союза: учебник длявузов / под ред. С. Ю. Кашкина. — 4-е изд., перераб. и доп., 2017. С. 108—110, 147—149; Кашкин С. Ю., Четвериков С. Ю. Шенгенское право и шенгенская виза // Право Европейского Союза: в 2 т. Т. 2. Особенная часть: учебник длябакалавриата и магистратуры / под ред. С. Ю. Кашкина. 4-е изд., перераб. и доп., 2017; Бобылев Г. В. Шенгенские соглашения // Европейское международное право: учебник / отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова, П. В. Саваськов.М.: Международные отношения, 2005. С. 330—332. См. также: Лафитский В. И. Миграционное право ЕС // Международное и европейское право. 2005. № 1. С. 37—50.
• [4] Пятилетние планы, принятые в Тампере в 1999 г. и в Гааге в 2004 г., Стокгольмская программа по вопросам развития пространства свободы, безопасности и правосудия на 2010—2014 гг. и план действий к ней. В заключениях заседания ЕвропейскогоСовета, состоявшегося 26—27 июня 2014 г., Европейский Совет определил стратегические направления развития пространства свободы, безопасности и правосудия на ближайшие годы (2015—2020), указав, что государства-члены и ЕС должны предпринятьсогласованные меры в отношении ведения политик убежища, иммиграции, охраны границ, полицейского и судебного сотрудничества.