Цели управления. 
Основы управления в органах внутренних дел

Существенное значение в управлении отводится его целям. В философских словарях цель определяется как идеально, деятельностью мышления положенный результат, ради достижения которого предпринимаются те или иные действия; идеально-побуждающий мотив деятельности. Говоря проще, цель — это состояние, к достижению которого стремится социальная система, в том числе и орган внутренних дел как социальная организация. Деятельность органа внутренних дел любого уровня социально значима, как и результаты этой деятельности.

Это позволяет выделить две группы детерминант целей функционирования органов внутренних дел:

• а) социальная направленность целей, определяемая необходимостью построения эффективной системы правоохраны, осуществляемой органами внутренних дел;
• б) социальная направленность целей, определяемая на основе общественных потребностей в тех или иных формах и методах деятельности органов внутренних дел и ее конечных результатов (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Детерминанты социальной направленности целей и их виды

Обычно выделяют три вида целей функционирования органов внутренних дел как составной части государственного правоохранительного механизма: 1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели системы управления.

Официально действующим организациям, в частности органам внутренних дел, цели-задания ставятся государством, в том числе путем издания соответствующих правовых актов, либо формулируются в программных документах. После постановки целей начинается деятельность по их достижению. Ее субъектами являются люди — члены организации, которые преследуют и собственные интересы, связанные со стремлением индивидов удовлетворить определенную потребность. Интересы конкретных членов организации могут быть различными, однако возникает какая-то составляющая, которая обозначается научным термином цель-ориентация. Это понятие отражает общие интересы всех членом организации, реализуемые через соответствующую структуру организации как человеческой общности.

Цели-задания и цели-ориентации находятся в сложном взаимопереплетении и во взаимозависимости. Если органу внутренних дел ставить задания в виде сокращения числа регистрируемых преступлений, то целями-ориентациями могут стать отказы от возбуждения уголовных дел, укрытия преступлений от учета. Если цели-задания ориентируют полицию на оказание помощи гражданам, оказавшимся в сложной ситуации, то цели-ориентации сотрудников трансформируются в служение обществу, обеспечение прав и законных интересов граждан.

Организация, в том числе и орган внутренних дел как социальная организация, является достаточно стабильным объединением людей. Каждой организации присуще стремление сохранить равновесие во взаимодействии с окружающей средой, обеспечить свою целостность. Отсюда берет начало другой вид целей — цели системы. Эти цели сводятся к стремлению системы выжить и по возможности обеспечить свое развитие. Возникновение целей системы объясняется способностью организации служить средством удовлетворения чьих-либо потребностей и интересов. Их носители, находящиеся как в организации, так и вне ее, представляют определенную социальную группу, слой, класс или общество в целом. Достижение целей сохранения и развития системы зависит прежде всего от степени влиятельности «группы поддержки», что, в свою очередь, обусловлено позициями данной группы в механизме власти.

Цели-задания, цели-ориентации и цели системы могут находиться в различном взаимном соотношении. Они могут быть взаимодополняемыми, но могут и противоречить одна другой. Если цели-задания будут абсолютно адекватно отражать цели-ориентации (что практически невозможно) и обеспечивать все условия для сохранения и упрочения организации (что также маловероятно, поскольку она создается для решения «предписанных» ее учредителями задач, а не ради самого факта существования), то тогда содержание всех этих трех видов целей будет одинаково. Во всех других случаях между ними осуществляется параллельная связь единства и конкуренции. Это означает, что каждая конкретная организация ориентирована не только на достижение целей, поставленных «сверху», но и на решение задач, возникающих «внутри».

Сбои в функционировании организации, низкая эффективность ее деятельности, кадровый дефицит очень часто обусловлены игнорированием целей-ориентаций и целей системы. Внешние проявления противоречий между тремя рассматриваемыми видами целей различны, как и характер самих противоречий. Например, выявившаяся в последние годы настоятельная необходимость учета человеческого фактора (повышение внимания к условиям жизни сотрудников) свидетельствует о противоречии между целями-заданиями и целями-ориентациями.

С точки зрения теории управления решающее значение имеют целизадания, учитывающие потребности личности, общества, государства в защите от противоправных посягательств. Отсюда — особые требования к процессу целеполагания. Здесь надо специально выделить одно из них: требование реальности цели, поскольку, понимая бесполезность своих усилий, члены организации будут лишь имитировать «бурную деятельность». Заботясь о собственном выживании, организация начнет искажать информацию о своем функционировании и т. д.

Нереальность целей-заданий является следствием различных причин. Во-первых, поставленная перед организацией задача может быть в принципе нерешаема, во всяком случае, в условиях конкретного места и времени. Во-вторых, цель может быть нереальной из-за отсутствия ресурсов, необходимых для ее достижения. В-третьих, намеченная цель может противоречить установленным правилам деятельности и таким образом ставить членов организации перед дилеммой: либо нарушать установленную процедуру, либо отказываться от достижения этой цели.

Реальные, сформулированные цели-задания иногда оказываются искаженными также в силу того, что неправильно определен желаемый конечный результат функционирования конкретной организации. Эта проблема актуальна и для правоохранительных органов. Их создание и функционирование обусловлены социальной потребностью в защите физических и юридических лиц от посягательств на охраняемые законом их права и интересы. Вместе с тем такая потребность как бы заслоняется при оценке деятельности указанных органов. Прежде всего это количество раскрытых ими преступлений, задержанных правонарушителей, профилактических мероприятий и т. п. Если же анализировать правоохранительную деятельность с точки зрения удовлетворения данной потребности, то может оказаться, в частности, что невозмещение вреда, причиненного преступлением, равнозначно его нераскрытою, а отказ в приеме заявления о преступлении порождает еще более острое чувство незащищенности.

Цели-ориентации, вступают в противоречие с целями-заданиями не только в тех случаях, когда они не учитываются субъектами управления организацией. Здесь важно отметить еще два момента: значимость для сотрудника членства в организации и возможность выхода из нее без ущерба для «общего» социального статуса, т. е. без утраты им других своих социальных позиций. Если членство в организации не является жизненно важным для сотрудника, то, разочаровавшись в ее способности удовлетворить ту потребность, ради которой он и вступил в органы внутренних дел, человек просто покинет ее.

В случаях, когда осуществить такое решение невозможно, процесс подавления неудовлетворенной потребности сотрудника будет способствовать его внутреннему отчуждению от организации, в том числе и от стоящих перед нею целей-заданий. В итоге сотрудник станет работать в органах внутренних дел «не за совесть, а за страх». Чем больше в организации таких «вынужденных» членов, тем менее эффективно она функционирует. Если же выход из организации доступен каждому желающему и не грозит ему снижением статуса в обществе, то опасность серьезного конфликта целей-ориентаций и целей-заданий становится маловероятной. В конце концов такая организация либо распадется, либо «найдет» таких членов, цели-ориентации которых в принципе будут совпадать с целями-заданиями.

Стремление организации к сохранению и развитию, т. е. к главной цели любой социальной системы, вступает в противоречие с целямизаданиями, если достижение последних грозит разрушением организации. Поскольку такой же результат может быть и следствием ее открытого отказа от осуществления целей-заданий, то происходит их подмена, в силу чего появляются латентные (скрытые) цели, которым и соответствует фактическая деятельность организации. Например, в образовательных учреждениях цель подготовки кадров и воспитания обучающихся для осуществления специфической профессиональной деятельности подменяется целью выполнения разнообразных требований и соблюдения аккредитационных показателей.

Цели системы, как правило, находятся в определенной гармонии с целями-ориентациями до тех пор, пока носители последних не начинают стремиться к разрушению организации. Однако такая ситуация возможна лишь в крайних случаях. Желание индивидов сохранить свое членство в организации выступает в качестве фактора, способствующего осуществлению целей системы. Здесь необходимо отметить, что сохранение организации означает достижение ее определенной устойчивости. Это имеет важное значение, поскольку члены организации нуждаются в постоянстве связей, норм, требований.

Устойчивость организации выражается не только в постоянстве целей-заданий, выполняемых функций и структурного построения, но и в степени определенности социальных ролей, которые призваны играть ее члены. Штатное расписание и перечень должностных обязанностей составляют их основу.

Реально сложившийся порядок исполнения социальных ролей воздействует на поведение членов организации с большей силой и результативностью, чем официальные предписания. Сотрудник, который не делает то, чего ожидают от него другие члены организации, станет источником конфликтной ситуации независимо от того, соответствовали его действия официально установленным нормам или нет.

Стандарты поведения, принятые в организации, видоизменяют и расширяют регламентацию поведения ее членов. Стремление к сохранению и развитию есть цель, объективно присущая всем организациям. Она имеет мощный источник поддержки, состоящий в стремлении членов организации к устойчивости и определенности. Данный фактор может стать доминирующим по сравнению с осуществлением целей-заданий. В этом случае неизбежно возникновение негативных процессов.

Когда организация достигает определенной степени устойчивости, она одновременно обретает и такую же степень инерционности, которая является источником консерватизма, нежелания перемен, неспособности реагировать на изменения внешней среды.

Сам процесс устойчивости грозит превращением ее в самоцель. При этом в организации начинают создаваться специальные службы, подразделения, вводятся должности, нацеленные исключительно или главным образом на поддержание и сохранение системы. Отличительный признак такого рода оргструктурных единиц — их опосредованная связь с целями-заданиями. Они не выполняют функций собственно исполнительского или оперативно-служебного характера, а выступают, как правило, элементами системы управления.

Обычно для придания таким элементам системы большей значимости они наделяются контрольными полномочиями. Используя их, оргструктурные единицы стремятся расширить свои властные начала, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые непосредственно осуществляют цели-задания. Тем самым создается опасность разрыва между субъектом, принимающим решение, и лицами, ответственными за его обоснованность. Применительно к органам внутренних дел такая ситуация может возникнуть, например, когда решение фактически принимается сотрудником аппарата по контролю и оказанию помощи, а ответственность за его правильность несет работник, осуществляющий оперативно-служебную деятельность, либо руководитель курируемого подразделения.

Таким образом, цель, которую организация стремится достичь, складывается в результате сложного и противоречивого взаимодействия целейзаданий, целей-ориентаций и целей системы. При этом сознательному формированию и корректировке поддаются только цели-задания. Целиориентации и цели системы возникают спонтанно, т. е. естественным путем. Они являются объективным фактором, влияющим на функционирование организации, и должны учитываться субъектом управления.