Министерства. 
Проекты реформ

В учреждении Министерств дблжно различать два плана: один 1802-го, другой 1810 г. Главная мысль в обоих одна, но образ исполнения ее различен.

А. МИНИСТЕРСТВА 1802 г.

Выше было замечено, что с 1797 г. существовали два рода Коллегий: одни в средоточии управления, другие раздельно по губерниям, и Коллегии сии были между собою равные. По образованию 1802 г. над тем и другим родом сих Коллегий в звании министров поставлены главные начальники. Так составились следующие Министерства:

Министерства

Министерство военное Министерство морское Министерство иностранных дел Министерство внутренних дел Министерство коммерции Министерство финансов Государственное Казначейство Министерство юстиции.

Коллегии

Коллегия Военная Коллегия Адмиралтейств Коллегия иностранных дел Хозяйственная экспедиция Соляная контора Мануфактур-Коллегия Медицинская Коллегия Главное Почтовое Правление Губернские Правления КоммерцКоллегия Управление путей сообщения Берг-Коллегия Горное Правление Камер-Коллегия Банки Казенные Палаты Государственные казначейства: Статное и Остаточное Счетные экспедиции Казенные Палаты Звание генерал-прокурора с переменою имени оставалось в прежнем его составе СОСТАВ МИНИСТЕРСТВ Здесь дблжно различать две эпохи: одну по манифесту 1802 г., другую — по образованиям в течение последующих восьми лет до 1810 г.

Состав Министерств по манифесту ограничен был названием министра, его товарища и Канцеляриею. Места, коими министр управлял, не принадлежали к составу самого Министерства. Они были установления внешние, ему подчиненные.

Вскоре по всем Министерствам открылись неудобства сего состава. Они изложены, между прочим, в докладе министра внутренних дел 1803 г. подробно. Следующие из них обратили на себя особенное внимание:

• 1) «Медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда» (с. 55).
• 2) «Недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения» (с. 56).
• 3) «Множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства, весьма затруднительный» (там же).
• 4) «Недостаток ответственности» (там же).

Ответственность Коллегии никак не простирается на истинный успех части, но на обряд и производство дел; даже и в делах текущих упущения или ошибки одного члена покрываются именем целого сословия (с. VI).

5) «Министр, действуя в Коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности» (с. 56 и 57).

По сим уважениям положено было преобразовать прежние Коллегии в департаменты и ввести их в самый состав Министерства. Коллегии губернские оставлены в прежнем их действии. Сии преобразования совершались постепенно и продолжались до 1810 г. Три первые Коллегии оставлены в прежнем их положении. Из них в Адмиралтейской допущены значительные перемены.

Предметы каждого Министерства определены были родом дел тех Коллегий, коим были вверены.

Образ производства дел. Здесь, как и в составе Министерств, дблжно разуметь две эпохи: 1) по манифесту 1802 г. образ производства дел в самом Министерстве был приказный, в Коллегиях прежних был судебный, в губернских, в некоторых, он был отчасти совещательный и отчасти приказный (в Губернских Правлениях), в других он был отчасти судебный и отчасти приказный (в Казенных Палатах, в Счетных экспедициях и местах тому подобных). 1) Впоследствии в тех Министерствах, где Коллегии были обращены в департаменты, учрежден вообще порядок приказный, т. е. все решения исходили от министра; одно только собирание сведений или справок могло быть производимо в департаментах. Не было никакого общего присутствия ни Отделений, ни департаментов.

Власть и ее пределы. Власть министра состояла, собственно, в предписаниях и разрешениях. Пределы сей власти были двояки: 1) места подчиненные, получив предписание, с законом несогласное, могли и должны были предъявлять их сомнения министру, и хотя по вторичному его подтверждению обязаны были оное исполнить, но в то же время должны были о сем донести Сенату; 2) указ 1763 г. и все его подтверждения, воспрещающие всякое изъяснение и малейшее дополнение не токмо в законе, но и в уставе и в учреждении, оставались для министров, равно и для всех других установлений, в полной их силе. Посему в чем именно состояла власть министров, определить трудно. Ни особенных, ни общего наказа дано им не было. Все дела, требующие разрешения, восходили и должны были восходить к государю.

Порядок докладов. Доклад министров был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в Общем Собрании министров в присутствии государя, что и называлось Комитетом. Следовательно, сей Комитет не был ни место, ни особое установление — он был только образ доклада.

Ответственность. Министры обязаны были представлять ежегодные в делах своих отчеты. Сенат уполномочен был рассматривать сии отчеты и представлять заключения свои на Высочайшее усмотрение. В сем состояла законная ответственность министров. В течение двух или трех первых лет порядок сей и действительно был наблюдаем, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы Высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся.

В сем, кратко, состояло устройство Министерств по плану 1802 г.

Три главных неудобства опытом обнаружены в сем установлении:

• 1) Смешение дел и власти между Сенатом и Министерствами. Какое место в порядке государственных установлений должны были занимать Министерства? С одной стороны, они равнялись Сенату, ибо независимо от него управляли и получали Высочайшие разрешения. С другой — они были подчинены Сенату и по отчетам, и потому, что стояли на той же чреде, где были прежние Коллегии, и потому, что Сенат, яко установление правительствующее, оставлен был в своей силе. Если же они были равны Сенату, то они или 1-й департамент Сената были излишни, ибо и в них, и в сем департаменте дела были однородные. Если они подчинены были Сенату, то от него или через него должны были получать окончательные разрешения.
• 2) Причины, по коим прежние Коллегии были введены в состав Министерств и отменены коллегиальные обряды, были весьма уважительны, но если сим преобразованием, с одной стороны, усилены скорость и единство управления, то, с другой, ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений.
• 3) Неопределенность власти и недостаток ответственности. По общему закону, министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, Высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не токмо излишнею, но даже и невозможною.

Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого Министерств образования.

Б. МИНИСТЕРСТВА 1810 г.

Министерства 1810 г. устроены на двух следующих началах:

• 1) Приняв основанием главную мысль императрицы Екатерины II — не допускать между губернским управлением и Сенатом никаких средних установлений, яко бесполезных и единству управления противных.
• 2) Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительствующим Сенатом, коего министры суть члены, а Министерства суть составные части.

На сих двух основаниях постановлено все устройство нового министерского учреждения.

Состав Министерства и его пределы. К трем прежним составным частям каждого Министерства — к званию министра, товарища и департамента — присовокуплены еще две: общее присутствие отделений и совет министра, а в некоторых департаментах сверх того и особые установления. Предметы каждого Министерства означены по новому их разделению, а основанием сего разделения принято существо дел и сколь можно большая их однородность. Посему к восьми прежним Министерствам присовокуплены еще четыре.

Образ производства дел постановлен двоякий: в советах министров и в общих присутствиях отделений — совещательный; а в департаментах — исполнительный. Сверх сего означены сколь можно точнее роды дел, кои подлежат рассмотрению или Совета, или Правительствующего Сената.

Власть министров. Хотя указ 1763 г. об изъяснениях и дополнениях и не отменен совершенно, но министрам дана власть разрешать затруднения силою закона. Пределы сей власти постановлены точным означением предметов, кои не могут быть разрешены иначе, как в Правительствующем Сенате или совокупно его властию, или же посредством доклада государю.

Ответственность. Определены дела и случаи, возбуждающие ответственность; означен обряд, коим дела сии должны быть производимы; указано место исследования и последствия ответственности; установлены два рода отчетов, и рассмотрение их вверено Совету.

Порядок докладов. Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от министров к государю восходили не иначе, как через Правительствующий Сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие.

В сем, кратко, состоит общее учреждение министров 1810 г. Оно получило силу закона в июне 1811 г. Вслед за тем составлены особенные учреждения двух Министерств: полиции и финансов, кои тогда же удостоены Высочайшего утверждения. Но, невзирая на законную их силу, акты сии оставались почти без действия. Они и не могли иметь его по той очевидной причине, что целая половина всего здания, состав Правительствующего Сената, был неокончен.

Среди всего полуустройства введены разные частные изменения. Не оставалось почти ни одного Министерства, кроме Министерства юстиции, которое бы в составных его частях не было перестроено. Министерство финансов овладело сперва Государственным Казначейством, потом установлением кредитной системы; вслед за тем привлечены к нему мануфактуры и ведомство внутренней торговли. Министерство просвещения соединено с управлением духовных дел. Министерство полиции закрыто или, лучше сказать, присоединено к Министерству внутренних дел. В Министерствах военных последовали также изменения.

Но важнейшая перемена последовала в порядке министерских докладов. Комитет, бывший дотоле только совещанием министров и по новому образованию назначенный вовсе к уничтожению, в сие время соделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам, и голоса сии издавались во всеобщее известие. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения его к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением.