КЕРЖЕНЦЕВ Платон Михайлович (1881-1940)

Советский ученый-экономист, государственный и общественный деятель, дипломат. Основатель отечественной школы тайм-менеджмента. Основные публикации: «Принципы организации» (1921), «НОТ. Научная организация труда и задачи партии» (1923), «Борьба за время» (1924), «НОТ на хозяйственном фронте» (1924), «Организуй самого себя» (1925).

II. М. Керженцев в рамках широкой проблематики НОТ выделял три взаимосвязанных, по вместе с тем самостоятельных научных направления: 1) психофизиологические особенности труда; 2) организация материально-вещественных средств производства; 3) научная организация управления. Под научной организацией управления он понимал организационные приемы и рациональные методы организационной работы. П. М. Керженцев сформулировал ряд признаков общеорганизационного порядка: установление целей и задач организации, выбор типа организации; разработка плана и методов работы, использование людских и материальных ресурсов, учет и контроль. Особенно интересен его анализ достоинств и недостатков линейной и функциональной структур управления. Особое значение придавал фактору времени, считая, что НОТ означает бережное к нему отношение.

Однако нельзя не признать, что в науке пока отсутствует системный подход к осмыслению феномена регламентации. Далеко не каждый ученый рассматривает ее как специальный институт менеджмента и административного права, хотя в теории государственного администрирования институт правового акта управления (административного акта) квалифицируется в качестве одного из самых распространенных и эффективных средств реализации задач государственного управления^[1].

Административные акты управления можно определить как особый вид официальных подзаконных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в одностороннем порядке в процессе их исполнительно-распорядительной, организационно-управленческой и контрольнонадзорной деятельности, содержащих властное волеизъявление государства и влекущих соответствующие юридические последствия. Такого рода документы характеризуются тем, что они:

• 1) воплощают властные полномочия и волю государства, являются базовой формой административно-распорядительной, процедурной и процессуально-управленческой деятельности. Без таких актов ни один даже самый простой вид административно-распорядительной, контрольно-надзорной, организационно-управленческой и внутриаппаратной служебной деятельности практически невозможен. Административные акты обеспечивают строгий процедурно-процессуальный порядок по всему периметру служебных отношений;
• 2) носят подзаконный характер, императивны по методам правового регулирования, создают правовую основу для возникновения, изменения и (или) прекращения административно-правовых отношений;
• 3) представляют собой управленческие решения, принятые в строгом процессуальном порядке уполномоченными на то субъектами публичного нрава. Издаются в письменной или электронной форме с соблюдением официально установленных процедур правотворческой техники. Реализуются в форме указов, постановлений, приказов, распоряжений, инструкций и кодексов. Регламентные документы в форме писем, телеграмм, депеш, разъяснений и т. п. таковыми не являются;
• 4) имеют свою внутреннюю структуру, отличаются логичностью построения, специальным языком с использованием специальных терминов, наличием установленных атрибутов и реквизитов;
• 5) входят в единую национальную государственную правовую систему, осуществляют правовое регулирование в полном соответствии с едиными целями, задачами, формами и методами юридического регулирования управленческих отношений;
• 6) носят всеобщий характер, рассчитаны на неопределенный круг лиц и на многократное применение.

Представленные признаки достаточно полно раскрывают юридическую природу и социальную предназначенность административного акта управления. Такого рода документы являются фактическим основанием для формирования новых, изменения или отмены старых правоотношений; определяют порядок исполнения должностных полномочий; служат правовым основанием для подготовки и принятия других административных актов.

Вышеизложенное в полной мере касается и предмета нашего рассмотрения — собственно административных регламентов и административноправовой регламентации как процесса установления правил, определяющих порядок того или иного вида организационно-управленческой, распорядительной и публично-сервисной деятельности.

Понятие «регламентация» в научной литературе получило немало трактовок. По мнению профессора Г. В. Атаманчука, можно говорить о трех самостоятельных уровнях регламентации управленческой деятельности:

• 1) регламентации общего характера, которая определяет качество и эффективность деятельности всех субъектов управленческой системы общества;
• 2) регламентации в масштабах государственного аппарата;
• 3) регламентации деятельности отдельных государственных органов, их структурных подразделений, должностных лиц и государственных служащих.

При этом принципиально важна не сама регламентация как таковая, а конструктивность и социальная значимость ее управляющего воздействия. Если управляющее воздействие не доходит до исполнителя и не влияет на его жизнь, то управление не реализуется, а превращается в сугубо бюрократический механизм. Искусство регламентации^[2] — особая форма детализации административно-управленческой деятельности на основе подробного описания форматов, которые связывают воедино цели, задачи, ресурсы и процессуально-процедурный порядок исполнения полномочий конкретного уровня и по конкретной должности.

Большинство современных исследователей под административноправовой регламентацией в широком смысле понимают процесс правового регулирования общественных отношений, процессов и мероприятий путем наделения их участников соответствующими субъективными правами и адекватными юридическими обязанностями. В этом смысле административно-правовую регламентацию можно представить как один из важнейших институтов административного нрава процедурно-процессуального характера. Его предмет — принципы, формы и методы управленческой деятельности, упорядочение, предписание и подчинение управленческой деятельности установленным правилам, надзор за законностью управленческих действий, контроль строгости соблюдения установленных регламентных правил.

Регламентация государственно-управленческой деятельности направлена на организационную упорядоченность управленческой деятельности, укрепление законности и реализацию идеалов социальной справедливости, обеспечивает доступность, открытость и точность правового действия, облегчает надзор и контроль исполнения управленческих предписаний. Регламентация позволяет поставить управленческие действия в жесткие процессуальные рамки, свести к минимуму свободу усмотрения и возможности трактовки чиновниками служебных обязанностей по своему усмотрению, сократить асимметрию и противоречивость информации, установить понятный алгоритм рассмотрения каждого дела. А значит, обеспечить открытость, своевременность и высокое качество исполнения государственных функций, переориентировать бюрократию на нужды общества и каждого гражданина, обеспечить должную комфортность получения публичных услуг и гарантировать оптимальные сроки исполнения принятых решений.

Но для этого регламенты должны быть хорошо продуманными, отличаться четкостью изложения, лаконичностью и ясностью языка, безупречной грамотностью, содержать регламентные требования к оформлению и обработке документов, временные рамки и аппаратные схемы прохождения документационных потоков вплоть до регистрационных журналов. В них не должно содержаться открытых перечней, «рыхлых» отсылочных и «усмотренческих» норм. Процессуальные действия не должны допускать никаких двусмысленностей.

Функции административно-правовой регламентации могут быть представлены следующим образом:

• 1) функция обеспечения интересов общества и частных интересов юридических и физических лиц. Принимая административные акты, в том числе регламентного характера, государственные органы руководствуются не только публичными интересами государства и интересами самой бюрократической системы, а прежде всего, интересами граждан и потребностями общества;
• 2) регулирующая функция. Регламентация формирует общественные отношения и изменяет их, а при необходимости, когда это предусмотрено законодательством, и отменяет их, предоставляя субъектам управленчсских отношений реальные возможности и широкий набор альтернативных форм поведения, нс противоречащих закону и регламентным нормам;
• 3) организационно-процессуальная функция. Примером могут служить регламентные документы, определяющие порядок подготовки, обсуждения, апробации, принятия, регистрации и опубликования административно-правовых актов управления^[3];
• 4) исполнительная функция. Регламентация обеспечивает заданную четкость исполнения полномочий государственных структур, обеспечивает строгость совершения организационно-управленческих действий, их последовательность, своевременность и должное качество;
• 5) охранительная функция. Регламентированность создает реальную возможность для оспаривания незаконных действий администрации или чиновников в отношении граждан или организаций. В этом случае речь идет не только об узкой охранительной функции регламентации, но и о придании государственному аппарату «большей гибкости, динамичности, доступности, открытости»^[4].

Понятие «регламент» (фр. reglement) появилось в русском языке в XVIII в. и интерпретировалось как «устав», «порядок», «правило»^[5]. К регламентам традиционно относят: 1) правила, регулирующие последовательность какой-либо деятельности, определяющие порядок работы органов, учреждений и организаций; 2) свод правил (постоянных или временных), регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности конкретной организационной структуры; 3) порядок ведения заседаний, собраний, конференций, деловых встреч; 4) время, устанавливаемое для выступлений с докладами и сообщениями в прениях; 5) названия нормативных актов международных конгрессов.

По мнению специалистов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), регламент — это «локальный правовой акт, определяющий и организующий внутреннюю деятельность организации, учреждения», содержит обязательные процедурные правила, обеспечивающие единый согласованный порядок деятельности органа, учреждения. Регламенты устанавливают правила организации деятельности, порядок реализации полномочий государственных органов и организаций, определяют порядок назначения и освобождения от занимаемой должности, процедуры осуществления полномочий, разработки и принятия решений, их оформления и вступления в силу^[6].

Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова под регламентом понимает «нормативный акт, устанавливающий порядок деятельности государственного органа, коммерческой или некоммерческой организации». Под это понятие подпадают также такие документы, как табели, инструкции, служебные уставы и положения, порядки ведения собраний, заседаний, конференций, саммитов и съездов. Регламентами называются также некоторые акты международных конгрессов и конференций, например Венский регламент 1815 г., установивший старшинство рангов дипломатических представителей^[7].

В целом имеющиеся в научной литературе дефиниции позволяют определить регламент как нормативный правовой акт, содержащий принципы, правила и нормы, регулирующие порядок функционирования государственного органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Объемное представление о сущности, содержании, структуре и значимости дают регламенты парламентской деятельности как инструмента «перевода политики на язык повседневной практики в форме законотворческой деятельности»^[8].

Свои особенности имеет «административный регламент». Учеными Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) административный регламент трактуется как «система предписаний и стандартов исполнения, описывающая порядок административных процессов и стандарты государственных услуг в оптимизированной форме». Структурно административным регламентом устанавливаются детальное описание правовых оснований и материальнофинансовых и иных условий исполнения той или иной функции (услуги), определяются последовательность и сроки исполнения заказа в соответствии с установленными процессуальными нормами и организационными процедурами, указываются конкретные формы контроля исполнения, а также порядок обжалования неправомерных решений и действий государственных структур и должностных лиц. Прописываются также основания для отказа в предоставлении услуги, ответственность должностных лиц за некачественное и (или) несвоевременное предоставление услуги, вся необходимая контактная информация. Иными словами, это описание процесса исполнения функции (оказание услуги), включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения.

Посредством таких нормативных документов обеспечивается оптимизация исполнения государственных функций; устанавливается рациональный формат межведомственного взаимодействия; вводятся шкала качества и должный порядок предоставления государственных услуг; упорядочиваются административные процедуры и обеспечиваются однозначность и предсказуемость поведения чиновников; в большей мере гарантируются объективность контроля и персональная ответственность за качественное и своевременное исполнение принятых решений. Немаловажно и то, что добротная регламентация снимает параллелизм, противоречивость и дублирование в работе, сокращает документооборот, экономит время

и деньги, позволяет обеспечить прозрачность осуществления государственных функций и должностных полномочий. И самое главное: формирует реальные возможности для замера эффективности функционирования органов власти и должностных лиц, что особенно важно при отсутствии, условно говоря, «рыночных механизмов» оценки этой эффективности.

В последнее время существенно активизировалась деятельность по таким направлениям, связанным с институтом административной регламентации, как внедрение в практику регламентации новых информационных технологий; упрощение административных процедур и совершенствование системы их правового закрепления, в том числе путем ведения федерального реестра государственных и муниципальных услуг и перехода к технологиям «одного окна»; расширение возможностей получения услуг и их оплаты в удобное для потребителя время, в нужном месте и в понятной форме; передача исполнения государственных функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения негосударственного сектора.

Применительно к полномочиям и функциям органов исполнительной власти^[9] в современной управленческой практике широкое применение получили такие новаторские для российской действительности административные акты, как:

— административный договор — заключается с целью решения общественно значимой задачи, одним из договаривающихся субъектов в нем является орган исполнительной власти; примером могут служить договоры государственно-частного партнерства;

административные регламенты регулирования межведомственных отношений, с помощью которых координируются действия по реализации сходных и близких полномочий, организуется межведомственное сотрудничество, устраняются коллизии;

административные регламенты внутренней организации государственных органов;

• — административные регламенты исполнения государственных функций;
• — административные регламенты предоставления государственных услуг;
• — должностные регламенты.

Административные регламенты взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрабатываются в соответствии с требованиями и рекомендациями Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Такого рода регламентными документами не только определяются общие правила межведомственного взаимодействия и последовательность действий в конкретной ситуации, но и устанавливаются нормативные сроки исполнения соответствующих полномочий, а значит, государственных функций и предоставления публичных услуг, порядок разработки и утверждения критериев и показателей эффективности соответствующего вида управленческой деятельности, формы координации действий, обмена информацией и контроля, порядок контроля исполнения принятых решений, оговаривается порядок создания межведомственных координационных и совещательных органов.

Административный регламент органа государственной власти

состоит из регламента внутренней организации этого органа; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих.

В административных регламентах внутренней организации подробно прописаны структура, принципы и порядок формирования штатного расписания государственного органа, его функции и стандарты предоставляемых государственных услуг; система планирования работы и перечень показателей деятельности в разрезе каждого подразделения; технологии подготовки финансовых планов для рассмотрения в Правительстве РФ; порядок создания координационных, совещательных и межведомственных комиссий; порядок заключения контрактов и договоров; формы подготовки, согласования, принятия и контроля исполнения управленческих решений; порядок рассмотрения парламентских запросов и депутатских обращений, писем и заявлений граждан; основы взаимоотношений с парламентом России, подведомственными организациями, судебными и другими государственными органами; правила организации деятельности территориальных органов.

В административных регламентах исполнения государственных функций изложены содержание, сроки, последовательность действий и порядок принятия федеральным органом решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственными обращениями граждан и организаций.

В административных регламентах предоставления государственных услуг определяются тематика, сроки, последовательность действий и порядок принятия управленческих решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством РФ. Среди самых востребованных услуг в нашей стране сейчас являются регистрация прав на недвижимое имущество, получение загранпаспорта, регистрация актов гражданского состояния, получение субсидий на оплату жилья и услуг ЖКХ, оформление налоговых деклараций, перерасчет пенсии.

Несколько особняком стоят должностные регламенты. Они включают:

• 1) квалификационные требования к уровню и содержанию знаний, умений и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, его образованию, стажу служебной деятельности и (или) стажу (опыту) работы по специальности;
• 2) должностные права и обязанности;
• 3) условия исполнения должностных обязанностей: ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия решений; порядок служебного взаимодействия в связи с исполнением должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, служащими иных государственных органов, гражданами, а также с предприятиями, организациями, акционерными обществами; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям; показатели результативности профессиональной служебной деятельности по должности. В соответствии с должностным регламентом заключается служебный контракт и подписывается приказ о назначении на должность.

В последнее время все чаще говорят о необходимости освоения электронного административного регламента — регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической упорядоченности автоматических и автоматизированных административных процедур. В таких регламентах содержится информация не только об административных процедурах, алгоритмах и маршрутах согласования, но и сведения об организационной структуре, функциях, полномочиях, целях, задачах и системе показателей результативности деятельности каждой государственной структуры.

С помощью электронных регламентов относительно легко обеспечить качественное и эффективное исполнение функций государственных органов, оптимальность режима и необходимую прозрачность принятия решений, минимизировать ресурсные затраты, совместить форматы ведомственной отчетности. Не менее важно и то, что такой регламент дает возможность поставить чиновника под более строгий общественный контроль и до предела сузить его возможности для самостоятельных внесистемных действий. Способствует этому создание в сети Интернет единых баз данных, единых платежных систем и др.

Многие точки над «и» в вопросах административной регламентации поставлены:

• 1) федеральными законами от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• 2) указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;
• 3) постановлениями Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»; от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 11 ноября 2005 года № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»; от 6 мая 2011 г. № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии „Росатом“ государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»;
• 4) распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции;
• 5) рекомендациями Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах.

Наличие прочной нормативной и соответствующей информационнометодической базы позволило достаточно быстро разработать добротные административные регламенты. На начало 2015 г. было утверждено более 5500 административных регламентов оказания услуг и реализации функций федеральных органов исполнительной власти, более 15 тыс. административных регламентов регионального уровня и более 80 тыс. административных регламентов муниципального уровня^[10].

Административные регламенты характеризуются следующими признаками и особенностями:

• 1) по юридической силе это одна из форм подзаконного нормативного правового акта, который принимается уполномоченным на то органом, обеспечивает регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, регулирование внутриведомственных и межведомственных управленческих отношений;
• 2) регламент рассчитан на определенный круг лиц, применяется неоднократно, действует постоянно до момента его отмены. Обеспечивает доступность, открытость и точность правового регулирования, разрушает бюрократические барьеры, облегчает контроль исполнения регламентных предписаний;
• 3) является одной из базовых форм организации административно-распорядительной и процедурно-управленческой деятельности, неразрывно связан с полномочиями того органа, который его принимает;
• 4) это форма реализации властных полномочий в строго императивном порядке;
• 5) принимается в строго установленном порядке, надлежащим образом оформляется в качестве официального документа в письменной форме и регистрируется.

Хорошо продуманные регламентационные документы, единые реестры и соответствующие порталы государственных услуг, сеть многофункциональных центров предоставления услуг с их автоматизированными системами управления в совокупности формируют хорошо урегулированное в правовом отношении пространство управленческой деятельности.

• [1] См.: Российский Б. ВСтарилов 10. II. Административное право: учебник. М.: Норма ;ИПФРА-М, 2010. С. 436.
• [2] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2004.С. 145−146.
• [3] Инструкция по несекретному делопроизводству в центральном аппарате Министерства Российской Федерации по атомной энергии, утвержденная приказом Минатома Россииот 7 августа 2001 г. № 447.
• [4] Выступление Д. А. Медведева на страницах своего блога 23 ноября 2010 г. URL: http://blog.da-medvedev.ru/?page=29 (дата обращения: 30.03.2016).
• [5] Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 4. М., 2003. С. 89.
• [6] См.: Энциклопедия государственного управления в России: в 4 т. Т. 4 / под общ. ред.В. К. Егорова. М" 2008. С. 205.
• [7] См.: Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 744.
• [8] Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: социально-правовые и организационно-кадровые аспекты: монография. М., 2001. С. 6.
• [9] См.: постановления Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства РоссийскойФедерации»; от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организациифедеральных органов исполнительной власти»; от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».
• [10] См.: Клименко Л. В., Минченко О. С. Полномочия, функции и услуги исполнительнойвласти: соотношение, классификация и основные характеристики // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 1. С. 20.