Основные этапы разработки пятилетнего плана

Пятилетние планы разрабатывались в два этапа.

Первый этап — разработка основных направлений развития народного хозяйства страны на плановый период — укрупненная модель будущего плана.

Второй этап — составление на основе утвержденных съездом КПСС Директив развернутого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР с распределением заданий, но годам министерствам СССР, союзным республикам и экономическим районам страны.

Работа над пятилетним планом начиналась с выявления узловых проблем планового периода и определения путей и средств их решения. Для этого научные учреждения разрабатывали прогнозы и другие предплановые материалы и предложения: экономический прогноз, научно-технический прогноз, прогнозы роста населения и трудовых ресурсов, запасов полезных ископаемых и по другим проблемам, которые играли особо важную роль на начальной стадии работы над планом. Долгосрочное прогнозирование опиралось на научные прогнозы общественных потребностей и экономических ресурсов, а также на прогнозы развития фундаментальных и прикладных наук, технического воплощения их достижений и вытекающих из этого конкретных экономических оценок. Основу прогнозирования составляли прогнозы природных ресурсов, научно-технического прогресса, демографических и социальных сдвигов. Они предопределяли основные элементы собственно экономического прогноза: воспроизводство рабочей силы и производственных фондов, уровень жизни населения, темпы экономического роста, структурные изменения и межотраслевые связи в народном хозяйстве, размещение производительных сил и т. п.

В формировании проекта основных направлений развития народного хозяйства на предстоящее пятилетие принимали участие предприятия, производственные объединения, министерства, союзные республики и местные органы управления, направляя свои предложения. Эти предложения наряду с прогнозами составляли основу для разработки Государственным плановым комитетом Совета Министров СССР проекта основных направлений развития народного хозяйства СССР. Данные и материалы основных направлений использовались при подготовке проекта Директив съезда КПСС по очередному пятилетнему плану. Директивы съезда КПСС по пятилетнему плану представляли собой программу осуществления экономической политики государства, отражающую решения важнейших социально-экономических и научно-технических проблем в плановом периоде. В них были представлены основные параметры плана в форме заданий. Показатели основных направлений разрабатывались на последний год планируемого пятилетия.

На основе пятилетних планов во всех звеньях народного хозяйства разрабатывались и утверждались текущие (годовые) народнохозяйственные планы.

Заключительным этапом плановой работы был контроль выполнения планов и достижения запланированных результатов. Проверка выполнения пятилетних планов предполагала обеспечение своевременной и точной реализации целей, задач и основных положений плана в текущих народнохозяйственных планах.

В результате экономических преобразований начала 90-х гг. XX в. экономическая система претерпела значительные изменения, что сказалось на системе государственного управления. Госплан был ликвидирован, и экономические отношения перешли в режим саморегуляции в рыночных условиях.

Разработка и реализация государственной экономической политики в рыночных условиях как любая управленческая деятельность не могут обойтись без планирования. Планирование является одной из базовых функций управления, и оно должно адекватно отражать условия функционирования современной экономики.

В эпоху либерализации рыночных отношений государственное плановое управление осуществлялось преимущественно на основе программноцелевого планирования. Необходимость использования научного прогноза долгосрочного развития экономики страны в осуществлении государственной политики привела тому, что с середины 90-х гг. XX в. в Российской Федерации вновь начала формироваться система долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

За последние 25 лет было разработано немало отраслевых стратегий и концепций, а также федеральных целевых программ. Аналогичные документы прогнозирования и планирования разработаны на региональном и муниципальном уровнях. Помимо базовых отличий системы планирования советского периода от современной системы планирования следует отметить слабую проработанность механизмов ответственности за достижение планируемых результатов, практической реализации и контроля за выполнением разработанных и принятых документов. Как правило, они слабо увязаны и плохо согласованы как между собой, так и с процессом бюджетного прогнозирования и планирования.

В связи с усилением международной конкуренции, увеличением внешнеэкономических и внешнеполитических угроз стабильному макроэкономическому развитию страны в последние годы наблюдается повышенное внимание к теории и практике макроэкономического планирования и прогнозирования. Разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты, способствующие становлению целостной и взаимоувязанной системы государственного планирования. Разработаны и приняты Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

В 2011 г. принято решение вернуться к разработке системы таблиц «Затраты — Выпуск» и публикации результатов к 2015 г., работа над которыми была остановлена в 2006 г. и выполнялась лишь сводным департаментом макроэкономического прогнозирования Министерства экономического развития РФ для внутреннего пользования. Разработка государственных программ нормирована и осуществляется на основе Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (приказ Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 № 690). Прогнозирование социально-экономического развития России осуществляется с использованием методических рекомендаций по разработке прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период (приказ Министерства экономического развития РФ от 30.11.2009 № 492).

Принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в связи с тем, что есть необходимость систематизировать и нормировать набор управленческих инструментов, реализующих следующие задачи:

• — развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации пять и более лет) в набор среднеи краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;
• — балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);
• — четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• — обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минеральносырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и т. д.), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

В соответствии с документом предполагается, что комплексная система государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации — это и есть упорядоченный набор таких инструментов.

Основной идеей Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Законопроектом определено, что система государственного стратегического планирования — это совокупность:

• — взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации;
• — элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;
• — участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

Целями создания системы являются:

• — определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;
• — концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;
• — консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Исходя из этих целей определяются основные функции системы государственного стратегического планирования:

• • внутренние и внешние условия и тенденции, а также возможности и ограничения социально-экономического развития;
• • цели социально-экономического развития Российской Федерации и приоритеты социально-экономической политики;
• • пути и способы достижения целей, обеспечивающие наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;
• • комплексы мероприятий, обеспечивающих достижение целей в соответствующих сферах социально-экономического развития;
• • необходимые ресурсы для достижения целей и решения задач социально-экономического развития;
• • планируемые действия по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;
• • стратегический контроль;
• • научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Система документов, обеспечивающих прогнозно-плановую деятельность субъектов планирования экономики, включает документы, разработанные на государственном федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся:

• 1) документы, разрабатываемые в рамках государственного прогнозирования:
  • а) стратегический прогноз рисков социально-экономического развития Российской Федерации и угроз обеспечения национальной безопасности;
  • б) прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
  • в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
  • г) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;
• 2) документы, разрабатываемые в рамках программно-целевого и территориального планирования:
  • а) военная доктрина Российской Федерации;
  • б) стратегия национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;
  • в) концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;
  • г) долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации;
  • д) стратегия регионального развития Российской Федерации;
  • с) основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период;
  • ж) генеральная схема расселения на территории Российской Федерации;
• 3) отраслевые документы государственного стратегического планирования;
• и) стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
• к) государственные программы Российской Федерации;
• л) государственная программа вооружения;
• м) схемы территориального планирования Российской Федерации;
• з) иные документы, соответствующие требованиям.

Документы, разработанные на федеральном уровне, дополняются и уточняются в документах государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации:

• 1) документы, разрабатываемые в рамках государственного прогнозирования на долгосрочный и среднесрочный периоды;
• 2) документы, разрабатываемые в рамках программно-целевого и территориального планирования;
• 3) иные документы.

Рассмотрим некоторые из них.

Стратегический прогноз рисков социально-экономического развития Российской Федерации и угроз обеспечения национальной безопасности (далее — стратегический прогноз) — документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о возможных стратегических рисках социально-экономического развития и угрозах национальной безопасности Российской Федерации, которая включает поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности, а также конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе.

Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период — документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах научнотехнологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе субъектов Российской Федерации, на долгосрочный или среднесрочный период.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации — документ государственного стратегического планирования, определяющий систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития Российской Федерации и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.

Отраслевой документ государственного стратегического планирования — документ, в котором определены цели, приоритеты и задачи социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, способы их эффективного достижения в соответствующей отрасли или сфере социально-экономического развития Российской Федерации.

Государственная программа Российской Федерации — система мероприятий (взаимоувязанных, но задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, определенных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Разработка ежегодных прогнозов социально-экономического развития регламентируется Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Правительством РФ приняты правила разработки прогноза социально-экономического развития (постановление Правительства РФ от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»), предусматривающие корректировку показателей три раза в год: на этапе разработки сценарных условий, самого прогноза социально-экономического развития и уточненного прогноза. В правилах сформирован перечень показателей и характеристик, включаемых в прогноз:

• — оценка достигнутого уровня социально-экономического развития;
• — характеристика условий социально-экономического развития в очередном финансовом году и плановом периоде, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей природной среды и природных ресурсов;
• — основные показатели развития мировой экономики на очередной финансовый год и плановый период, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы;
• — оценка факторов и ограничений социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период;
• — перечень задач и целевых показателей, обеспечивающих реализацию целевого варианта прогноза и соответствующих целевым значениям показателей;
• — основные показатели развития по отдельным видам экономической деятельности, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктуры на очередной финансовый год и плановый период;

основные направления территориального развития на очередной финансовый год и плановый период;

— баланс институциональных секторов экономики на очередной финансовый год и плановый период, отражающий условия финансовой сбалансированности параметров развития экономики и секторов экономики, а также показатели развития институциональных секторов экономики с учетом влияния мер государственной политики в области экономического развития и другие показатели по перечню, согласованному между Минэкономразвития и Минфином России.

Для конкретизации показателей Министерством экономического развития РФ приняты Методические рекомендации по разработке прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период. Данный документ описывает входящие в него конкретные показатели:

• — темпы роста мировой экономики;
• — курсы основных валют;
• — мировые цены на энергоносители (нефть, газ, нефтепродукты);
• — экспорт в целом и для 11 аналитических товарных групп ТН ВЭД России, также выделяется экспорт сырой нефти, природного газа и нефтепродуктов;
• — импорт в целом и для 11 аналитических товарных групп ТН ВЭД России. Также выделяется импорт из стран дальнего зарубежья и СНГ, предусмотрено выделение потребительского, инвестиционного и промежуточного импорта;
• — прогноз ценовых показателей, в том числе индекса потребительских цен (инфляции), предельных параметров роста цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, индексов цен производителей (ИЦП) и индексовдефляторов цен по важнейшим видам экономической деятельности;
• — прогноз ВВП и его элементов;
• — прогноз производства по видам экономической деятельности;
• — прогноз оборота розничной торговли и платных услуг населению;
• — прогноз инвестиций в основной капитал с выделением бюджетных инвестиций;
• — прогноз демографических показателей, в том числе численности и структуры населения;

прогноз рынка труда, в том числе фонда заработной платы, среднемесячной заработной платы и среднесписочной численности работников, уровня безработицы;

• — прогноз величины прожиточного минимума и уровня абсолютной бедности;
• — прогноз развития социально-культурной сферы;
• — прогноз финансовых результатов экономики, включая прибыль, амортизацию и прогнозный баланс основных фондов по полной учетной стоимости;
• — прогноз развития малого и среднего предпринимательства.

Следует отметить, что прогноз социально-экономического развития по нормативным документам не включает территориальные аспекты, хотя в доклад, но прогнозу социально-экономического развития традиционно включается соответствующий раздел. Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» расширяет перечень положений, регламентирующих процессы прогнозирования, в том числе предусматривает необходимость периодического составления (актуализации) долгосрочных прогнозов.

В разработке прогноза принимают участие научные коллективы ряда организаций, таких как Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ВШЭ, Центр Развития ВШЭ, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН, до 1991 г. — Институт экономики и прогнозирования научно-технического прогресса (ИЭПНТП) АН СССР), Институт макроэкономических исследований (ИМЭИ), Центральный экономико-математический институт Российской академии наук (ЦЭМИ РАН), Агентство по прогнозированию балансов в электроэнергетике (АПБЭ). Схема процесса прогнозирования приведена на рис. 15.1.

В рамках данной схемы отражен вклад трудовых коллективов перечисленных организаций в процесс прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации.

Следует отметить, что информационной базой данных для разработки прогнозов является Центральная база статистических данных (ЦСБД) Научно-исследовательского и проектно-технологического института статистической информационной системы Федеральной службы государственной статистики (НИПИстатинформ Росстата).

Институт является разработчиком Центрального статистического банка данных (ЦСБД) Минэкономразвития России и уже более 15 лет выполняет работы по его развитию. Также созданы и развиваются отраслевые базы данных Росстата — «Генеральная совокупность объектов статистического наблюдения», «Труд», «Финансы», «Уровень и изменение потребительских цен», «Уровень и изменение цен в отраслях производства», «Внешняя торговля» и др.

Рис. 15.1. Модели в прогнозировании социально-экономического развития.

Российской Федерации При разработке прогноза используются информационно-аналитические системы (ИАС), комплекс аппаратных, программных средств, информационных ресурсов, методик, которые используются для автоматизации аналитических работ в целях обоснования принятия управленческих решений и других возможных применений.

Автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) работала в условиях централизованного планирования экономики в бывшем СССР и была предназначена для составления государственных планов развития народного хозяйства на основе экономико-математических методов и ЭВМ. Автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) — это одна из подсистем автоматизированной системы управления на любом уровне: предприятия, фирмы, концерна, региона и т.и. Представляет собой комплекс взаимно увязанных информационных и экономико-математических моделей и систем моделей, в совокупности обеспечивающих составление планов и программ развития экономического объекта. Процедура построения взаимоувязанной системы планов различных звеньев иерархической структуры управления экономической системой называется согласованием плановых решений. При этом может применяться как декомпозиционный подход к построению системы моделей, так и композиционный подход (синтетический). На практике применяется смешанный подход, сочетающий обе указанные схемы. Согласованность плана требует выполнения двух условий:

• 1) «входы» и «выходы» сводного плана и планов отдельных звеньев («локальных планов») должны совпадать;
• 2) при агрегировании оптимальных планов отдельных звеньев должен получаться вариант, совпадающий с оптимальным сводным планом.

При процедуре согласования можно применять широкий спектр экономико-математических моделей, в которых согласование, как правило, сводится к тому или иному распределению ограниченных ресурсов: теория игр (каждый участник игры согласовывает свои действия с ожидаемыми действиями «противника), теория иерархических систем, теория оптимального планирования (итеративные схемы типа Корнай — Лиитака, метод декомпозиции) и др.

Процедура согласования необходима по объективным причинам, так как прогнозирование осуществляется на государственном федеральном уровне, государственном уровне субъекта Федерации и на муниципальном уровне.

При разработке прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период:

• — определяются тенденции и количественные показатели регионального социально-экономического развития;
• — определяются показатели целей социально-экономической политики правительства субъекта РФ;
• — формируется основа для разработки проекта регионального бюджета, разработки и корректировки среднесрочного финансового плана субъекта РФ (если бюджет формируется на один год);

приводятся доводы в необходимости внесения корректив в стратегию и программу социально-экономического развития субъекта РФ;

— оценивается степень воздействия отдельных решений федеральных и региональных органов государственной власти на социально-экономическое развитие субъекта РФ.

Как и на федеральном уровне, региональные прогнозы социально-экономического развития являются основой для составления региональных бюджетов. В основе региональных прогнозов лежат показатели, разрабатываемые на федеральном уровне, а также планы развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории, действующие программы и иные документы. Таким образом, в регионах прогноз экономических показателей может носить частично целевой характер. На федеральном уровне данный подход практически не применяется.

На муниципальном уровне процедуры, как правило, гораздо проще, чем на федеральном или региональном. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования (района, городского округа, поселения) разрабатывается, как правило, на один или три года. Несмотря на видимое сходство, технология составления прогноза на муниципальном уровне существенно отличается от работы на вышестоящих уровнях. Для составления прогноза используются данные муниципальной статистики. Однако кроме данных регулярной статистической и ведомственной отчетности на прогнозы развития муниципального образования существенно влияют:

• — информация об инвестиционных проектах на территории муниципального образования;
• — планы организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований (в том числе оценки перспектив развития системообразующих предприятий, присутствующих почти в каждом муниципальном образовании).

После разработки прогноза развития муниципального образования проводится его согласование с прогнозом субъекта РФ, в состав которого входит муниципалитет.

Прогноз экономического развития на федеральном уровне оказывает ключевое влияние на результаты прогнозирования развития территорий. При этом в большинстве регионов непосредственно руководствуются ценовыми индексами, заимствованными из сценарных условий или прогноза социально-экономического развития страны.