Форма государственного единства

Февральская революция не внесла принципиальных изменений в организацию государственного единства. Принято считать, что до революции Российская империя была унитарным государством. В действительности форма ее государственного единства оставалась смешанной, а унитарная часть строилась по системе сложного унитаризма.

По-прежнему в составе России существовало Великое княжество Финляндское, имевшее широкие права. Существовали и зависимые государства Средней Азии — Хивинское ханство и Бухарский эмират. Статус среднеазиатских полугосударств в литературе спорен. Некоторые авторы считают их вассальными, другие же — протекторатами России. Протекторатом был Урянхайский край (Тува) — с 1914 г. Положение всех этих субъектов права сразу после февральских событий не изменилось.

Унитарная часть России по-прежнему оставалась сложной, так как статус административных единиц, составляющих ее, был неодинаков. Можно отметить несколько групп таких единиц. Основная часть государства покрывалась губерниями. Однако кроме них были еще области (казачьи и инородческие), имевшие свой статус, отличный от губернского, а также края. В свою очередь, губернии имели порой разнообразный статус.

Русские в империи составляли меньшинство. Мы уже говорили о расширении российского государства на протяжении веков и о статусе народов, в него входивших. Однако положение инородцев в конце XIX в. заметно ухудшилось. Александр III, а затем и Николай II повели курс на русификацию страны. Существует мнение, что в России на рубеже XIX и XX вв. не было единой национальной политики^[1]. Она как раз была и состояла в том, что последние русские цари пытались решить нерешаемую задачу — сделать всех нерусских подданных русскими, для чего ликвидировать их национальную культуру, прежде всего язык. Между тем у многих народов развиваются буржуазные отношения, и их буржуазия ищет место под солнцем за счет вытеснения русских капиталистов. Этими и некоторыми другими факторами обусловлено возникновение и развитие национальных движений под различными лозунгами, в том числе и государственно-правового порядка. Национальные движения усиливаются после Февраля.

В зависимости от местных условий, социального характера тех или иных национальных групп и других факторов лозунги этих движений заметно различались. Некоторые народы (евреи, отчасти армяне) выдвигали скромные требования национально-культурной автономии, другие (например украинцы, татары) — хотели автономии территориальной. Имели определенное распространение и федералистские тенденции. В наиболее развитых районах (Финляндия, Польша) дело доходило и до требования отделения, сепарации. С этим пришлось считаться царизму, когда началась Первая мировая война. Опасаясь иметь в ближайшем тылу армии очаг сепаратизма и в то же время пытаясь привлечь на свою сторону поляков, главнокомандующий российской армией великий князь Николай Николаевич опубликовал уже 1 августа 1914 г. рискованное воззвание. Существует мнение, что сделано это было не без влияния из Петербурга. Он выдвинул идею восстановления польской государственности за счет объединения польских земель, находящихся в составе Австро-Венгрии, Германии и России. Поляки прореагировали мгновенно: они расценили это так, что Россия готова восстановить польскую государственность на своей территории. В Варшаве прошли бурные демонстрации с пением национальных гимнов, на домах появились национальные флаги. Пришлось притормаживать идею.

Национальные идеи неизбежно отражались в программах политических партий. Если взять наиболее крупные всероссийские организации и посмотреть их справа налево, то картина будет выглядеть следующим образом. В наиболее правой из серьезных буржуазных партий — партии октябристов — господствовала идея «единой-неделимой», т. е. октябристы не хотели менять ничего в форме государственного единства России. Сходна была позиция кадетов (конституционных демократов) — «Партии народной свободы». Правда, этой буржуазно-интеллигентской организации приходилось считаться с тем, что внутри нее имелись определенные национальные звенья, например украинские кадеты. Приходилось считаться и с польским движением, достаточно популярным в русских интеллигентских кругах. Тем не менее для поляков кадеты предлагали первоначально не больше, чем культурную автономию, ни о какой политической автономии, не говоря уже о большем, не могло быть и речи. Правда, после Февральской революции кадеты в этом вопросе несколько «полевели», допуская уже и более серьезные изменения в правовом статусе Польши^[2].

Близкие позиции занимали так называемые народные социалисты — социалисты только по названию.

Среди социалистических партий серьезное внимание национальному вопросу уделяли эсеры (социалисты-революционеры). Они хорошо знали местные условия и предлагали широкий выбор решений национального вопроса, допуская и федерацию, и разные формы автономии, и пр.

Важно отметить взгляды партии большевиков, ибо ей вскоре придется претворять их в жизнь. РСДРП с самого начала имела в своей программе пункты по национальным вопросам. Главным из них являлось право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования независимых государств. Справедливо полагая, что лишь немногие народы России захотят отделиться от нее, большевики предлагали для остальных территориальную автономию. Федерацию до Февральской революции В. И. Ленин и партия большевиков отвергали, полагая, что она ослабит единство государства и помешает экономическому развитию страны. Однако в середине 1917 г. В. И. Ленин, учитывая развитие национальных отношений в стране, уже допускает возможность и федерации.

Между тем после Февральской революции национальные движения по всей стране усиливаются и обостряются. Требования в национальных районах становятся все более решительными. Активизируются закавказские, среднеазиатские, поволжские националисты.

Временное правительство, тем не менее, не желало реагировать на все эти явления. Больше того, оно принимало активные меры против попыток финляндцев реализовать свою независимость. Доводами в национальной политике правительства являлись несвоевременность решения национальных вопросов до окончания войны и невозможность решения их без Учредительного собрания — «хозяина земли русской».

Такая политика проводилась не только Временным правительством первого состава, кадетско-октябристским, что было бы вполне понятно, но и позже, когда его партийная структура расширилась, за счет меньшевиков и эсеров, из которых первые тоже признавали право наций на самоопределение, а вторые, как уже говорилось, имели широкую программу реорганизации формы государственного единства России.

В силу сказанного такая форма до самого Октября оставалась юридически неизменной, хотя практически на национальных окраинах и делались попытки расшатать это единство.

Впоследствии, уже находясь в эмиграции, один из видных членов Временного правительства, лидер кадетов П. Н. Милюков горько сожалел, что в 1917 г. они не выдвинули лозунг федерации, который мог оказать им поддержку на национальных окраинах. Это, конечно, справедливая, но далеко не полная самокритика — у партии кадетов были и другие ошибки, с неизбежностью вытекавшие из ее социальной природы.

В проекте конституции, который разрабатывался особой комиссией Временного правительства, состоявшей по преимуществу из кадетов, затрагивались вопросы организации государственного единства, но дело сводилось к областной автономии вообще и особой автономии Финляндии, исключавшей попытки ее отделения^[3].

Эти идеи отражали настроения и в самом Временном правительстве. Не желая в корне менять форму государственного единства, оно пошло на некоторые уступки местам. Так, в марте — апреле была создана административная автономия для Кавказа и Средней Азии. Образовывались комитеты, которые должны были учитывать местные особенности и пожелания буржуазно-феодальных группировок.

В этих условиях на местах развернулось движение за создание новой формы государственного единства явочным путем. При этом здесь причудливо переплетались идеи национально-культурной, областной автономии (с национальным привкусом и без него) и даже федерации. Вместе с тем автономные объединения в условиях классовой борьбы 1917 г. имели разный социальный характер; с одной стороны, создаются советские объединения, старавшиеся противопоставить себя буржуазному Временному правительству, с другой — буржуазно-националистические, стремившиеся оторваться от революционного центра.

Явочным порядком возникали автономные объединения у бурят, алтайцев, хакасов, киргизов (вернее, казахов, которых по дореволюционной традиции называли киргизами), якутов. Этот процесс проходил в контакте с сибирским областничеством, которое хотело включить местные национальные объединения в некий сибирский штат, входящий в качестве члена в Российскую Федерацию.

Созданный 6 марта бурятский национальный комитет выступил за образование бурятского законодательного собрания (сейма), но с ограниченной компетенцией: земельный и религиозный вопросы, народное образование и здравоохранение. Создавалась структура административного деления с соответствующими органами. Эту систему органов одобрил бурятский съезд в Иркутске 7—12 апреля, который избрал национальный комитет и комиссию по выборам в Учредительное собрание. Съезд забайкальских бурят в Чите постановил созвать национальную думу. Одновременно делались попытки восстановить старые родовые институты — думы. Временное правительство отвергало эти покушения на автономию.

Бурятская автономия была чем-то средним между национальнокультурной и национально-территориальной, поскольку буряты жили отдельными группами, общинами и родами, разбросанными на сотни километров друг от друга, притом эта автономия носила на себе явные следы остатков феодализма. Власть в местных объединениях бурят принадлежала тайшам и найонам-феодалам, выросшим из родо-племенной структуры. Эту автономию связывало только единство культуры, в том числе языка и религии.

Временное правительство попыталось перехватить инициативу путем создания земств. Однако вожди бурят использовали земства для установления собственной власти, приспособив земскую организацию к своей родо-племенной.

Съезд алтайцев, проходивший в июле 1917 г. в Бийске, учредил Алтайскую горную думу и одобрил создание национальных волостей шорцев в Кузнецком уезде. Минусинские и ачинские хакасы начали объединяться в национальные уезды, возглавляемые земствами, хотя и не признанные Временным правительством.

В марте — апреле 1917 г. в Семипалатинске и Акмолинске были созданы киргизские, т. е. казахские, комитеты.

Иначе развивалось государственное строительство в районах, более развитых в социально-экономическом и политическом отношениях. Здесь ставились задачи не узко национальные, а классовые: делались попытки создания советской государственности (чаще всего), а вместе с тем появились государственные образования контрреволюционного направления^[4].

Местные маленькие республики, руководимые Советами, возникали еще в 1905 г. Этот опыт был подхвачен и в 1917 г. Примером тому может служить Катульская республика (Молдавия), созданная в мае 1917 г., а также советские образования в Кронштадте, Кирсанове (Тамбовщина), Переяславле, в станице Урюпинской на Дону. Они не признавали Временного правительства и пытались самостоятельно проводить определенные социальные преобразования.

В то же время стали выдвигаться идеи и делаться попытки их осуществления со стороны буржуазных, в том числе и националистических, кругов. Еще в апреле 1917 г. лидеры кубанского казачества на заседании войсковой рады поставили вопрос о превращении России в федеративное государство. В августе на государственном совещании в Москве это же предложение сделал представитель Оренбургского казачьего войска. В сентябре конференция представителей Дона, Кубани и Терека в Екатеринодаре угрожала ввести федерацию в России явочным порядком. Было принято решение о создании федеративного Юго-Восточного союза казачьих правительств. В конце сентября на конференции представителей Дона, Кубани, Терека, Астрахани и горцев Кавказа был разработан текст договора о создании региональной федерации, который был подписан 20 октября во Владикавказе. Договор предусматривал взаимную помощь казачьих автономий в военнополитических вопросах и в сношениях с центральным правительством. Высшим органом федерации объявлялась конференция представителей союзных правительств, ее исполнительным органом становилось Объединенное правительство. Уральское казачье правительство письменно сообщило о присоединении к федерации. Была достигнута договоренность о вхождении в союз с Украинской центральной радой, а также с Закавказским комиссариатом — организацией тамошних националистов. Это «правительство» договорилось даже с консулом США в Тифлисе об оказании помощи, но зарубежного признания все же не добилось.

Более серьезно обстояло дело на Украине. Уже 7 марта 1917 г. буржуазными и мелкобуржуазными организациями националистического толка была образована Украинская центральная рада. В апреле состоялся Всеукраинский национальный съезд, который ввел в состав Центральной рады 150 своих представителей. Съезд образовал комитет и комиссии: организационную, военную, народного просвещения, юридическую, финансовую. Центральная рада организовала националистические кружки в воинских частях, которые разваливали армию, пытаясь выделить из нее украинцев для создания собственных вооруженных сил.

В украинском движении существовали разные течения — от сепаратистов, «самостийников», до автономистов. Первое движение не имело массовой базы, зато второе пользовалось большей поддержкой народа, добиваясь создания территориальной автономии для всех районов, где население говорит на украинском языке, включая Кубань. Оно предлагало создать сейм, наделенный законодательными правами. Украинский войсковой съезд в мае 1917 г. потребовал провозглашения России федерацией.

В конце мая Временное правительство единогласно отвергло автономию Украины. Тогда 10 июня Рада провозгласила ее явочным порядком, но вскоре сдала позиции. Уже 3 июля она объявила себя органом Временного правительства. Состоялось соглашение Центральной рады с Временным правительством, по которому за Украиной признавалось право на административную автономию. На практике обе стороны тянули одеяло на себя: Центральная рада продолжала добиваться политической автономии, а Временное правительство пыталось исключить из нее национальные мотивы.

Высшим органом управления Украины признавался Генеральный секретариат, который избирала Центральная рада и утверждало Временное правительство. Органами отраслевого управления стали генеральные секретари. Трое из шести секретарей должны были быть неукраинцами. Определялись отношения с центральной властью страны: генеральные секретари подчинялись соответствующим ведомствам Временного правительства, но отвечали перед Центральной радой, которой принадлежало право их смены. Все органы управления на Украине также должны были подчиняться Генеральному секретариату. Он был посредником между здешними органами и Временным правительством.

Характерно, что в свое ведение Центральная рада взяла только Киевскую, Подольскую, Волынскую, Полтавскую и часть Черниговской губерний. Харьковская, Екатеринославская и южные губернии не входили под ее руку.

На практике Временное правительство не соблюдало соглашение с Радой.

Наиболее решительно поступили в Финляндии, которая в XIX в. сохраняла лояльность по отношению к империи^[5]. Здесь сепаратистские настроения распространялись в достаточно широких кругах населения, хотя оно обладало такими правами, которыми не пользовались и русские в империи. При этом стремление к отделению проповедовалось не столько буржуазными партиями, сколько местными социал-демократами, которые первоначально обладали в сейме абсолютным большинством (103 из 200 мандатов). Здешние социалисты не вняли ленинской идее об интернациональном объединении народов.

Временное правительство попыталось взять инициативу в свои руки. Еще 7 марта оно отменило изданный при Столыпине закон, уничтожавший права финляндского сейма, и приняло «Акт об утверждении конституции Великого княжества Финляндского». Закон исключал суверенность Финляндии, ограничивался автономией и обещанием в будущем расширить права сейма в отношении суда, свободы печати, союзов, доходов и расходов казны.

Закон Финляндского сейма, принятый 18 июля, шел, вообще говоря, в русле мартовского акта Временного правительства. Он провозглашал полновластие сейма во всех вопросах, кроме внешнеполитических и военных. Несмотря на это, Временное правительство отвергло ходатайство об его утверждении, распорядилось о роспуске сейма и назначило новые выборы. Финские социал-демократы не проявили решимости бороться за свои требования революционным путем. Они ограничились лишь попытками самовольно созвать распущенный сейм, которые были пресечены вооруженной силой. После выборов нового сейма, в котором социал-демократы уже не имели большинства, руководящие органы Финляндии вступили в переговоры с Временным правительством.

Таким образом, после Февральской революции и в результате деятельности Временного правительства форма государственного единства в России сколько-нибудь существенно не изменилась. Однако подспудно и все более прорываясь на поверхность, шли процессы, раскачивающие единство России. На повестку дня вставал вопрос о революционном преобразовании организации государственного единства.

• [1] См.: Бахтурина А. Ю. Окраины Российской империи: государственное управлениеи национальная политика в годы Первой мировой войны (1914—1917 гг.). М., 2004.С. 8.
• [2] См.: Думова Н. Г. Кадетская партия в период Первой мировой войны и Февральской революции. М., 1988. С. 133.
• [3] См.: Сенцов А. А. Развитие Российского государства после Февральской революции1917 года. Краснодар, 1994. С. 150.
• [4] См.: Сенцов А. А. Указ. соч. С. 178.
• [5] См.: Уткин Н. И. Россия — Финляндия: «карельский вопрос». М., 2003. С. 41.