Бюрократия. 
Социология

Слова «бюрократия», «бюрократизм», «бюрократ» едва ли не у всех на устах. Причём чаще с негативным, нежели с позитивным оттенком. Вместе с тем, не каждый знает, что термин «бюрократия» в переводе на русский язык означает «власть канцелярии».

Введение

в лексикон данного понятия приписывают французскому экономисту-физиократу Винсену де Гурнай, который таким образом в 1745 г. обозначил исполнительную власть, придав ей явно негативный оттенок.

В современной социологической литературе также нет однозначного толкования бюрократии. В одних случаях под бюрократией «понимается социальная группа, члены которой профессионально занимаются управлением, их должности и посты в организации образуют иерархию, характеризующуюся формальными правами и обязанностями, определяющими их деятельность и ответственность» [7, с. 194].

В других — «Бюрократия представляет собой организационную модель, рационально выстроенную для эффективного выполнения задач» [3, с.240]. Имеется множество иных определений.

Всем, интересующимся этим вопросом, важно знать, что бюрократия как важная социологическая проблема актуализирована Максом Вебером. В своей работе «Хозяйство и общество» немецкий социолог рассмотрел бюрократию как самый эффективный инструмент управления социальными процессами и структурными единицами общества. Идея бюрократии у М. Вебера родилась в процессе рассмотрения типов легитимного господства, т. е. такого господства, которое признано со стороны управляемых индивидов. Согласно М. Веберу имеются три типа легитимного господства — легальный, традиционный, харизматический. При легальном типе господства, который имел место в современной Веберу Англии, Франции и США, все подчиняются установленным законам, а не личностям, причём подчиняются как управляемые, так и управляющие. Для эффективного управления необходим соответствующий аппарат, «штаб управления» в терминологии М. Вебера, который состоит из специально образованных чиновников. К ним предъявляется требование действовать, «не взирая на лица», т. е. по строго формальным и рациональным правилам (так называемое формально-правовое начало).

Конечно, бюрократ не главное лицо в государстве и обществе. На вершине управленческой иерархии стоят монархи, президенты, премьер-министры, канцлеры. Но повседневная, непрерывная работа ведётся силами специалистов-чиновников, своего рода «машиной управления», деятельность которой не может быть приостановлена без вреда для общества и его составляющих. Бюрократия является технически самым чистым типом проявления законности власти. М. Вебер предъявляет исключительно высокие требования к бюрократам, а именно: юридическое и специальное образование, чёткость, последовательность, определённость, заинтересованность, тщательность, своевременность в работе, оперативность, служебная тайна, постоянство управленческого процесса, субординация, экономичность, сведение к минимуму конфликтов и т. п. М. Вебер создаёт идеальный тип рациональнобюрократического управления. В частности он пишет: «Совокупность штаба управления… состоит из отдельных чиновников, которые:

• 1) лично свободны и подчиняются деловому служебному долгу;
• 2) имеют устойчивую служебную иерархию;
• 3) имеют твёрдо определённую служебную компетенцию;
• 4) работают в силу контракта, следовательно, принципиально, на основе свободного выбора;
• 5) работают в соответствии со специальной квалификацией;
• 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами;
• 7) рассматривают свою службу как единственную или главную профессию;
• 8) предвидят свою карьеру: «повышение» или в соответствии со старшинством по службе, или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;
• 9) работают в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест;
• 10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю" [см. 1, с.82].

Разумеется, М. Вебер прекрасно понимал, что в чистом виде подобная модель бюрократической организации нигде не существует, но к ней необходимо стремиться. Согласно вышеперечисленным особенностям бюрократии любая управляемая ими организация (система) способна достичь максимальных результатов при минимальных затратах. Чем больше отступлений от модели наблюдается в практике жизни, тем значительнее дефектность и дисфункциональность организаций.

Применительно к современным социальным организациям идеи М. Вебера о бюрократии означают ни что иное, как необходимость чёткой иерархической структуры со многими уровнями. Каждый управленец должен иметь определённый круг прерогатив, обязан принимать решения, отдавать распоряжения, обязательные для низших чинов, и контролировать их выполнение. Работа более высокого по статусу чиновника должна обладать большим общественным престижем и, соответственно, заработком. Обязательно должна иметь место специализация и чёткое разделение функций. Иначе говоря, каждый управленец должен быть максимально компетентен по узкому кругу проблем. Работа для него является делом жизни. Подбор чиновников должен осуществляться только по критериям способностей, таланта, квалификации, а не по причинам родства, дружбы, знакомства. Отбор желательно проводить на конкурентной основе; необходимо заключать контракт. Карьера чиновника определяется только его заслугами или возрастом. Деятельность работников управления регламентируется строго формальными правилами, установлениями, инструкциями, являющимися всеобщим стандартом и не знающими никаких индивидуальных отклонений. Деятельность бюрократа должна носить деперсональный характер, быть свободной от эмоциональных, личных, интимных отношений. В ней нет места сочувствию, ненависти, знакомству, зависимости, симпатиям или антипатиям. Главное — дело, являющееся предметом принимаемого решения. Работа бюрократа строго регламентирована и документирована. «Сердце бюрократа принадлежит не людям, а бумагам» — гласит известная пословица. Это означает, что чиновник обязан фиксировать и регистрировать письменно принимаемые решения и важные действия. Протокол есть юридическое свидетельство и доказательство по любому вопросу. Зафиксированное решение выступает важным показателем ответственности и контроля за деятельностью чиновников и сотрудников. Не случайно чиновники, нарушающие закон, стремятся уничтожить документы.

Учение М. Вебера об идеальном типе управления организацией получило широкое признание как в социологических кругах, так и в среде управленцев. Известный американский теоретик организаций Д. Чайлд отмечает, что анализ бюрократических структур, проведённый Максом Вебером, продолжает оставаться уникальным и наиболее значимым описанием сущности современных организаций.

Всеобщее признание идей М. Вебера о бюрократии вовсе не означает, что они бесспорны и буквально реализуются на практике. Многие социологи, в частности Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Голднер, М. Крозье, П. Блау, П. Штомпка, отдавая должное его взглядам, тем не менее, критиковали отдельные положения теории идеальной бюрократии. Чаще всего отмечалось, что названные немецким мыслителем черты бюрократии на практике могут стать сферой отклонений от нормы и причиной злоупотреблений. Т. Парсонс указывал на противоречивость права приказа и добровольности подчинения, которые могут быть основой конфликтов. От бюрократии могут сильно пострадать творческие специалисты, поставленные в жёсткие рамки. М. Крозье считает, что бюрократия может стать непреодолимым препятствием для нововведений. П. Блау утверждает, что организации, в которых решаются сложные, неопределённые, комплексные проблемы, должны исключать жёсткую иерархическую систему управления. Помимо сказанного отмечается антигуманность игнорирования человеческой природы, несовместимость с творческой деятельностью личности, опасность бюрократической групповщины, излишняя жёсткость вертикальной подчинённости, абсолютная зависимость от вышестоящих бюрократов в принятии решений. Вызывают опасения прагматическое приспособленчество, злоупотребления в системе поощрений, анонимность в принятии решений и контроле за их исполнением, некритичная лояльность чиновников к своей организации, пассивность и «обученная беспомощность» нестандартным ситуациям и вызовам времени. Бюрократии свойственно чрезмерное нагромождение предписаний, игнорирование неформальных структур и межличностных отношений. Наконец, существует опасность перерастания бюрократии в олигархию.

Между прочим, на связь бюрократии с олигархией указывал ещё итальянский исследователь Роберт Михельс в начале XX века. Так называемый «железный закон олигархии» сформулированный им, подразумевал, что бюрократическая пирамида вручает немногочисленным правителям (лидерам) ответственность за организационные ресурсы. Р. Михельс, в противовес М. Веберу, был убеждён, что иерархия бюрократии предполагает колоссальное сосредоточение власти в её руках, в связи с чем демократия подвергается опасности. Бюрократия отгораживает чиновников от народа, от общественности. Она избавляет лидеров от подотчетности населению, тем самым создаёт для олигархии питательную благодатную среду.

Отрицательные качества, присущие бюрократии, основательнее других изложил американский социолог Р. Мертон в собственной модели бюрократии. В работе «Социальная теория и социальная структура» он размышляет о дисфункциях бюрократии. Ссылаясь на известные высказывания Всблена — «вышколенная недееспособность», Дыои — «профессиональный психоз». Варио — «профессиональная деформация», он пишет о недостатке гибкости в применении навыков, воли в меняющихся условиях, несоответствии действий бюрократов изменившимся обстоятельствам. «Строгое соблюдение правил, — утверждает Р. Мертон, — первоначально задуманное как средство, превращается в самоцель, происходит хорошо известный процесс замены цели, из-за которого «техническая ценность становится конечной ценностью» [4, с.328].

Формализм бюрократии, её ритуализм могут быть настолько преувеличены, что неизбежно возникает чиновничья волокита, перед которой бессилен здравый смысл, а иногда и право. Более того, излишняя озабоченность правилами и установлениями ставит под угрозу достижение организационных целей как таковых.

Бюрократы свято блюдут свои укоренившиеся интересы и ожесточенно сопротивляются новациям. Бюрократические нормы, первоначально введённые по формальным соображениям, они со временем трактуют как абсолютно необходимые, исключительно значимые. Бюрократы «раскладывают всех по категориям» и полностью игнорируют индивидуальные случаи. Дела рассматриваются ими стереотипно, обезличенно. Р. Мертон указывает на тщетность клиента, которому отказал бюрократ, найти правду у вышестоящего начальника. Чиновники пронизаны «духом корпоративности» и являются более или менее солидарной группой.

Он рассматривает бюрократов как вторичную формальную группу, которая ориентирована на вторичные нормы обезличенности. И всякое их нарушение может рассматриваться со стороны коллег как фаворитизм, непорядочность, непотизм (семейственность), приукрашивание реального положения дел. Даже интеллектуалы, попадающие на государственную службу, подчиняются бюрократическим правилам игры. Р. Мертон отмечает в этой связи: «…бюрократия вызывает постепенное преобразование отчуждённого интеллектуала в аполитичного специалиста, который готов служить любому слою общества, оказавшемуся у власти» [4, с. 346]. Если же интеллектуал не хочет быть подверженным бюрократическому влиянию, у него есть альтернатива — возвращение к частной жизни. Но голос интеллектуала, который не находится на бюрократической службе, плохо слышен, когда идёт речь о влиянии на государственную политику. Более того, у него не будет ни ресурсов для осуществления своих исследований в полном масштабе, ни какой-либо серьёзной возможности представить их в качестве основания для работы политических деятелей. Интеллектуал, ставший бюрократом, имеет некоторые ограничения альтернативы.

• 1. Он может согласовать свои собственные социальные ценности и специальные знания с ценностями политических деятелей.
• 2. Он может стремиться изменить господствующую в исполнительном бюрократическом аппарате политику.
• 3. Он может реагировать исходя из полнейшего размежевания между своими собственными ценностями и ценностями бюрократии, рассматривая свои функции как просто технические, без ценностного осмысления.

Первая реакция включает усвоение бюрократических ценностей и иногда изменение первоначальных взглядов интеллектуала.

Вторая реакция: когда отдельный интеллектуал стремится противопоставить свои собственные взгляды взглядам целого аппарата, обычно возникает бесполезный конфликт, который является предпосылкой бегства интеллектуала из бюрократии.

Сам же Р. Мертон полагает, что наиболее частой реакцией является третья, ведущая к «технической роли». Здесь целесообразно разделение ролей («как человек науки я не склонен к ценностным суждениям»), которое позволяет интеллектуалу сохранить чувство собственного достоинства, несмотря на то, что он участвует в программах, которые противоречат его собственным ценностям. В целом, Р. Мертон считает, что независимый интеллектуал — это овод, который может всё критиковать, публично высказываться, а бюрократический интеллектуал должен следовать ценностям бюрократии. Таковы правили жизни бюрократических организаций и никуда от этого не денешься.

О проблемах бюрократии высказал ряд интересных суждений современный американский социолог Джон Масионис. С его точки зрения, бюрократия в организациях многим индивидам не по душе, поскольку способна дегуманизировать людей и манипулировать ими, следовательно, она представляет угрозу для политической демократии. Особо опасно бюрократическое отчуждение, приравнивающее человеческое существо, говоря словами М. Вебера, к «маленькому винтику в непрестанно движущемся механизме». Есть опасность, что вместо служения людям, бюрократия станет такой, что сами люди превратятся в обслугу этих формальных организаций. Вызывают протест бюрократическая неэффективность и ритуализм, т. е. рутина, поглощённость процедурами, озабоченность правилами и установлениями в ущерб делу. Ничем не лучше бюрократическая инерция, направленная на сохранение бюрократами своего меча и неизменность социальной структуры. Устаревшие бюрократические структуры могут защищаться чем угодно, лишь бы их не упразднили.

Впрочем, Р. Мертон и другие исследователи склонны различать две категории бюрократов — карьерные и добросовестные. Первых — интересует только личный успех и ради него они готовы на всё. Вторые — «служаки», верящие в силу бюрократии и правил ею провозглашённых. Они так «служат» общим интересам, что забывают об отдельном человеке и его интересах.

Разумеется, бюрократия со времён М. Вебера не осталось неизменной. Она претерпела определённые изменения, приобрела новые формы и виды. С точки зрения С. С. Фролова, в современных организациях можно выделить следующие виды бюрократии.

• 1. Аппаратная (классическая) бюрократия, которая полностью соответствует веберовской идеальной модели. Её главным достоинством является стабильность функционирования организации и работы органа её управления. В ней имеет место чёткое разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности. Формализация обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация гарантирует надёжность управления. К недостаткам такого вида бюрократии можно отнести бюрократизм, неучёт интеллектуальных и психологических особенностей работников, принятие неадекватных и несвоевременных решений, неспособность действовать эффективно в нестандартных ситуациях. Распространённость классической бюрократии весьма значительна — министерства и ведомства, абсолютное большинство учреждений государственного и муниципального управления, страховые компании, судебные органы и т. п.
• 2. Профессиональная бюрократия, предполагающая наличие у управленцев глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. К её достоинствам относятся — высокая степень специализации и высокая компетентность, меньшая степень формализованное™, большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своего статуса. Профессиональная бюрократия способна решать неординарные задачи, обладает высокой степенью мотивации, организационные цели и задачи в ней преобладают над индивидуальными. Она меньше контролируется со стороны вышестоящих структур и имеет значительную свободу, творчество в решении проблем управления. К недостаткам профессиональной бюрократии можно отнести неумение работать в условиях неопределённое™, неоперативность в мобилизации своих знаний, навыков и умений в зависимости от той или иной ситуации, слабую реакцию на импульсы внешней среды, медлительность в применении иных ресурсов помимо принуждения и вознаграждения. Например, использовать экспертизы, информационные ресурсы и т. д.
• 3. Адхократия (специальная власть), представляющая собой быстро меняющуюся адаптированную структуру, организованную вокруг проблем, которые решаются группами специалистов, с различными профессиональными знаниями, подобранными в соответствии с ситуацией. При адхократии отсутствует чёткая иерархия и строгое разделение труда. Имеет место минимальная формализация деятельности. Основные управляющие — специалисты в чрезвычайно узких областях. Адхократия оперативно реагирует на все изменения в компонентах организации и во внешней среде. Она максимально гибка, адаптивна, конкретна. Особо эффективно действует в условиях матричных и свободных структур. Процедуры и правила деятельности часто носят неформальный и нефиксированный характер. Вместе с тем, адхократия не может осуществляться в условиях жёсткой формализации. С. С. Фролов считает, что адхократия имеет принципиальные отличия от веберовской идеальной модели бюрократии, лишена всех её недостатков. В современных условиях она наиболее эффективна и имеет перспективное будущее [см. 7, с. 199−201].

Разумеется, каждого здравомыслящего человека интересует вопрос: «Когда наступит конец бюрократии?» Можно, не задумываясь, кратко и однозначно ответить — «Никогда!». Даже если на нашей планете останутся в живых пять человек — двое из них станут бюрократами. А если более серьезно, то обратимся к мнению Н. Смелзера. Он задаётся вопросом: «Неужели конца этому (бюрократии — В.Г.) не существует? Станут ли растущие бюрократии невыносимым бременем для общества? Станет ли общественная жизнь настолько сложной, что возникнет необходимость уничтожать бюрократию, а не совершенствовать её на основе создания новых бюрократий? На все эти вопросы существует один ответ — конца бюрократии пока не предвидится» [6, с. 194].

Эти слова подкрепляются данными, свидетельствующими о постоянном росте числа чиновников во всех странах мира. Например, в России в 2007 г. на 100 человек приходился один бюрократ. В весьма демократической, процветающей Швеции — 6, а в западноевропейских странах — 8!

В заключении этой части следует сказать, что есть бюрократия и есть бюрократизм. Бюрократия — объективная реальность, от которой никуда не денешься. А бюрократизм — субъективная реальность, когда нормы и правила бюрократии превращаются в абсолют, фетиш, с которыми общество должно бороться всеми имеющимися в его распоряжении средствами.