Франция. 
Этика государственной и муниципальной службы

Центральная идея этического управления в Европе вполне соответствует подходу, который реализуется в США. Однако это не означает, что способы реализации идентичны.

Во Франции этика государственного служащего означает, прежде всего, уважение к закону. Она формируется в плоскости управления кадрами, которую рассматривают в юридическом и дисциплинарном аспектах. «Во французской администрации управлять персоналом означает применять уставы, т. е. организовывать конкурсы, готовить приказы о назначении па должности, принимать решение о служебном перемещении и о выводе за штат, отменять ставки и оклады и т. д.»^[1]. Такой традиционный подход к регулированию поведения государственных служащих обусловлен рядом факторов:

• — значительной централизацией государственного управления; монополией юристов в изучении проблем административного управления, в разработке сугубо правовых аспектов работы государственной службы;
• — закрытой системой государственной службы;
• — кадровой политикой, в основу которой было положено понятие карьеры и корпорации;
• — правовой подготовкой кадров, которые в свою очередь имеют основой «концепцию о человеке порядка», «знающие себе цену» и др.

Такой подход к регулированию поведения государственных служащих наиболее полно соответствует закрытой модели государственной службы^[2].

Современную программу модернизации государственной службы Франции связывают с декретом премьер-министра «Об обновлении системы государственного управления» (1989) (Circulaire du Premier ministre du 23.02.1989 relative an renouveau du service public), который определил четыре принципа модернизации:

• — восстановление социального диалога, прежде всего с профсоюзами; повышение ответственности и усиление подотчетности государственных служащих;
• — введение оценки менеджмента;
• — обеспечение открытости государственной службы для граждан и улучшение отношений с потребителями (качество услуг, уменьшение очередей в государственных учреждениях, повышение уровня информирования населения и т. д.).

Однако отсутствие сроков реализации положений циркуляра обусловило его невысокую эффективность. В 1990;х гг. было признано, что технократическая модель модернизации 1970—1975 гг. потерпела поражение, поскольку «была задумана и навязана без учета проблем внедрения и, в частности, стратегий, которые обычно разрабатывают с целью привлечь внимание руководства и мотивировать кадровый потенциал для поддержки реформы»^[3]. Оценка в 1996 г. службой государственного менеджмента Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) состояния французских реформ менеджмента в государственной службе, а также опыт модернизации государственной службы в ряде европейских стран непосредственно повлияли на отказ Франции от традиционного подхода к профессиональной этике государственных служащих. Выводы ОЭСР касались двух основных проблем:

• 1) чрезмерной регламентации профессиональной деятельности, которая лишила служащих права на инициативу и самостоятельность, на творческий подход к делу;
• 2) громоздкости контроля деятельности, осуществляемого руководителями по нормативным положениям, расписанным до мелочей, которые делали эту деятельность эффективной.

На современном этапе ключевую роль в развитии кадрового менеджмента, но мнению французских авторов, сыграло именно осознание того, что реформа касается, прежде всего, людей, которых нужно понять. Только технического подхода для успеха реформы недостаточно. Менеджмент человеческих ресурсов сегодня ассоциируют с восстановлением репутации государственной службы: она может стать такой же эффективной, как и в частном секторе, только при условии моральной мотивации персонала, а не путем его обвинения в низкой производительности. В его реформировании Франция отдала предпочтение программам, которые способствовали комплексной мотивации труда и осознанию персоналом сути реформ. В частности, это программа социального диалога (участие каждого работника в определении условий труда, в управлении делами и карьерном продвижении) и социального партнерства (улучшение отношений с общественностью). То есть решающим условием успешного реформирования государственной службы признана моральная мотивация, которая обеспечивает сознательное отношение государственных служащих к реформам, как к личным целям, и социальный диалог с партнерами по труду.

Важным направлением административной реформы во Франции является также подготовка государственных служащих по менеджменту. Она связывает утверждение нового подхода к их профессиональной этике с формированием «новой управленческой культуры». Такой подход к решению проблемы обусловливался двумя основными предположениями:

• 1) нельзя изменить организацию без заинтересованности высшего руководства;
• 2) менеджмент человеческих ресурсов должен перестать быть исключительной сферой компетенции специалистов в этой области и стать одной из обычных обязанностей каждого руководителя.

Как принципы, эти предположения были положены в основу комплексной реформы министерств.

Реформа административной системы Франции сопровождается развитием этической инфраструктуры в государстве. Она обеспечивает функционирование повышенных моральных стандартов государственной службы благодаря созданию органов, которые отвечают за этическую политику, но не административными полномочиями, эти органы «обязаны наблюдать, выявлять серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих», отслеживать их, доводя в необходимых случаях информацию до прокуратур и других органов^[4]. Такими органами являются Центральный департамент по предупреждению коррупции (1993), межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими (1994), Высший Совет по этике (1995), члены которого обязаны следить за легитимностью действий правительственных служб в глазах общественности. Их деятельность способствует введению в административную деятельность профессиональной этики (рис. 7.4), которая проводит глубокие изменения самого контекста профессиональной деятельности государственных служащих, поскольку обеспечивает и его защиту от внешнего воздействия^[5]. В его нормах объединены обязанности и гарантии этических отношений государственного служащего с администрацией, политической властью, потребителями.

Этика государственных служащих Франции касается и таких элементов государственной службы, как набор, обучение, организация карьеры, руководство персоналом. Она связана с оценкой персонала, внутренним контролем, наблюдениями и ревизиями. Вместе это означает, что этика регулирует индивидуальное и коллективное поведение и связана с культурой и субкультурами групп и учреждений^[6].

Отбор кандидатов на государственную службу осуществляется путем конкурсов, которые имеют две этические цели:

• — обеспечить равное право на участие кандидатов в конкурсе;
• — выявить уровень нравственной зрелости и готовности к этическому служебному поведению.

Способом достижения второй цели является включение в систему критериев отбора кадров раздела «Профессиональная этика». Кроме того, чтобы не допустить на государственной службе морально неустойчивых лиц, перед окончательным зачислением на государственную службу кандидаты проходят «стажировку».

Облегчает предоставление нравственного образования опыт внедрения и функционирования этических кодексов в отдельных службах, которые формируются па основе общей профессиональной этики государственного управления. Четыре условия успеха функционирования этических кодексов на основе зарубежного опыта (США, Великобритания, Швейцария и т. д.) реализуют во французской практике:

• 1) осознание реальной потребности в закреплении этических норм;
• 2) участие государственных служащих в разработке кодекса;
• 3) разработка практических рекомендаций, но внедрению этических требований и их изучению в процессе нравственного просвещения;
• 4) участие руководства организации в этом движении^[7].

Таким образом, традиционный французский подход к профессиональной этике трансформируется в русле менеджмента человеческих ресурсов, который определен как ядро модернизации государственного управления. Признана особая значимость образования по вопросам профессиональной этики. Ведущую роль в трансформации играет этика поведения руководителя; ему предоставлено право использовать для нужд профессиональной этики все необходимые средства управления человеческими ресурсами. Модернизация системы регулирования профессионального поведения осуществляется «под мощным руководством центра», что нейтрализует традиционные механизмы компромиссов между министерствами, служащими и их профессиональными союзами.

• [1] Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение /под рсд. Л. Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 33.
• [2] Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты / под ред. Л. Л. Попова М.: Норма; НИЦ Инфра-М, 2012. С. 96.
• [3] Осинцев Д. В. Государственное управление и административное право: проблемы методологии правового исследования. Екатеринбург: Изд-во УМЦ У ПИ, 2012. С. 266.
• [4] Оболонский Л. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000.№ 1. С. 60−66.
• [5] Maurice К. Reaffirming Public-Service Values and Professionalism // The InternationalReview of Administrative Sciences. 1997. Vol. 63. № 3.
• [6] Dunsire A. Bureaucratic Morality in the United Kingdom // International Political ScienceReview. 1988. Vol. 9. № 3. P. 179−85.'
• [7] Ibid. P. 185−192.