Развитие европейской интеграции — успех экономической дипломатии

В общем-то практика европейских сообществ не расходилась с теорией экономической интеграции, которая, собственно, и возникла на основе его опыта. Но в ней, как это бывает с общими теориями, не нашла адекватного отражения специфика европейского интеграционного процесса.

Начнем с того, что его первым этапом было создание ЕОУС, которое было и по сей день остается уникальной моделью секторальной интеграции. За первые семь лет своей деятельности (1952—1958) оно успешно выполнило свою программу: создало общий рынок угля и стали, провело санацию и модернизацию обеих отраслей, решило, пусть не сразу, острейшую проблему переквалификации и трудоустройства потерявших работу металлургов и шахтеров, накопило первый опыт совместного лидерства Франции и ФРГ, способствовало росту взаимопонимания и солидарности всей «шестерки». Успех ЕОУС подготовил почву для создания ЕЭС и Евратома.

Коррективы в модель развития интеграции внесло и ЕЭС, поставившее своей первоочередной задачей создание таможенного союза (ТС), минуя стадию ЗСТ. На решение этой задачи отводилось 12 лет. Переход к ТС происходил посредством поэтапного снижения и сближения таможенных тарифов участников ЕЭС и завершился к лету 1968 г., за полтора года до намеченного срока. Таможенные тарифы внутри сообщества были обнулены, препоны свободному движению товаров, произведенных в странах «шестерки» — сняты, на внешней границе ЕЭС был введен единый таможенный режим, а внешнеторговая политика передана в компетенцию его высших органов.

Последующие действия руководства ЕЭС можно объяснить лишь «головокружением от успеха». Было принято решение, не мешкая, перейти к строительству ЭВС. В соответствии с планом, разработанным премьер-министром Люксембурга Пьером Вернером и утвержденным в начале 1971 г., на достижение этой цели отводилось 10 лет, и он должен был завершиться созданием не только ЭВС, но и политического союза. План рухнул еще до того, как началась его реализация, не выдержав ряда внешних ударов: сначала — международного валютного кризиса, который был вызван прекращением свободной конвертации американского доллара в золото, затем — введенным арабскими странами эмбарго на поставки нефти в Европу и скачком нефтяных цен. В ряде стран ЕЭС, особенно в ФРГ, начался экономический кризис, на который они ответили протекционистскими мерами, поставившими под угрозу только что созданный общий рынок. Это был первый кризис в истории европейской интеграции.

В этой ситуации национальные правительства и высшие органы ЕЭС (общие для трех сообществ) проявили поразительную сплоченность, разумность действий и энергию. Среди предпринятых мер следует назвать прежде всего преобразование периодических встреч «в верхах» в постоянно действующий Европейский совет глав государств и правительств, создание автономной системы регулирования валютных курсов стран-участниц, активизацию наднациональных фондов социальной и региональной политики, контроль над соблюдением нормативных актов, обеспечивающих функционирование общего рынка. Немаловажным вкладом в преодоление кризисной ситуации стало и то, что в 1973 г. произошло первое расширение сообществ — в них вступили Великобритания, Ирландия и Дания. Довольно быстро удалось преодолеть экономический кризис. Два важных события, произошедших в 1979 г., — создание Европейской валютной системы, в которую вошли все государства-члены, и учреждение денежной единицы — ЭКЮ, а также первые прямые выборы Европейского парламента, были восприняты как свидетельства стабилизации триединого сообщества.

Первый серьезный кризис в его истории был преодолен. Как оказалось, это «триединство», прежде всего ЕЭС, обладает большим запасом прочности. Это придало ему силы и вместе с тем заставило задуматься над выбором дальнейшей стратегии, чтобы избежать повторения пройденного. Ответ на этот вопрос дал французский политик Жак Делор, избранный в 1985 г. председателем высшего исполнительного органа ЕЭС — Комиссии. Он был сторонником принципа, провозглашенного в «Декларации Шумана» и проверенного на первых этапах интеграции — продвигаться постепенно, step by step (шаг за шагом). Поэтому Делор сделал выбор в пользу строительства единого внутреннего рынка. Поскольку общий рынок товаров уже существовал, пережив кризис 1970;х гг., он назвал свой проект программой завершения строительства EBP, уделив в ней главное внимание устранению препятствий свободному движению услуг, капиталов и лиц. Программа, стартовавшая в 1985 г., была максимально конкретной — около 300 мероприятий, расписанных по всем направлениям политики и по годам. Завершить ее намечалось к концу 1992 г. Программа была выполнена в срок, если не на 100%, то близко к этому, и в начале 1993 г. было официально объявлено, что строительство EBP завершено.

Незадолго до этого, 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) был подписан Договор о Европейском союзе. После присоединения Греции, Испании и Португалии он объединял уже 12 стран. Подготовка договора проходила в условиях огромных и стремительных перемен в мире, итогом которых были демократические революции в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), крушение так называемого развитого социализма в СССР с его последующим распадом и окончание холодной войны. Все это не могло не повлиять и на содержание договора. Три юридически независимых сообщества были слиты в единую организацию — Европейский союз (ЕС). Главным же в договоре было определение новой стратегической цели — строительство экономического и валютного союза. Была значительно расширена сфера полномочий высших органов ЕС, включая осуществление общей внешней политики и безопасности. В 1993 г., уже вне рамок договора, было принято еще одно стратегическое решение — разработать план подготовки вступления в ЕС десяти стран ЦВЕ и Прибалтики.

Предельно сжатые сроки реализации обеих программ — к началу XXI в. — были восприняты некоторыми западными экспертами и политиками скептически. Однако благоприятная экономическая конъюнктура, энергия и целеустремленность руководства Евросоюза и поддержка находившейся в состоянии эйфории общественности способствовали быстрому продвижению вперед. В 1999—2002 гг. был создан ЭВС с единой евровалютой. В него вошли 10 из 12 «старых» государств-членов, за исключением Великобритании и Дании, а также Австрии и Финляндии, присоединившимся к ЕС в 1995 г. Вступившая вместе с ними Швеция предпочла остаться вне ЭВС.

Что касается расширения ЕС, то условием вступления в него десяти стран ЦВЕ, а также Кипра и Мальты, было проведение реформ с целью создания рыночной экономики и политической демократии по западноевропейским образцам. Принимать страны предполагалось индивидуально, потом они были сведены в две группы — «передовиков» и «отстающих», а в итоге были приняты в ЕС в 2004 гг., исключая Болгарию и Румынию, вступление которых было отложено до 2007 г.

Кульминацией этих успехов должен был стать Договор о конституции для Европы, подписанный в 2004 г. После вступления в силу он должен был стать единственной и универсальной правовой основой Евросоюза. Негласно договор рассматривался как решающий шаг к осуществлению звездной мечты — созданию Европейской федерации. Договор подлежал ратификации на национальных референдумах. В ряде стран они прошли благополучно. Однако на состоявшихся в мае и июне 2005 г. референдумах во Франции и Нидерландах большинством голосов он был отвергнут. Казавшиеся тогда случайностью, эти события оказались рубежом между двумя эпохами в истории европейской интеграции. Прошлая эпоха длилась более полувека — с 1950;го по 2004;й г., нынешняя началась в 2005;м. Когда и чем она завершится, предсказать невозможно. А пока нам остается подвести итоги развития европейской интеграции в минувшую эпоху.

Первый итог состоит в том, что созданная региональная организация нового типа, движущей силой которой была экономическая интеграция, внесла решающий вклад в решение двух стоявших перед Западной Европой исторических задач политического и социального характера. Извечные враги, Франция и Германия, стали спаренным локомотивом ее объединения. В 1963 г. они подписали первый в истории их отношений договор о дружбе и сотрудничестве. Позже это событие было увенчано символическим актом: вблизи от крепости Верден, у стен которой в Первую мировую войну полегло с обеих сторон более 1 млн солдат и офицеров, было сооружено братское кладбище, где были перезахоронены останки немцев и французов, павших тогда, а также во Второй мировой войне. Западная Европа преобразовалась в регион мира, солидарности и сотрудничества населяющих ее народов.

В те же десятилетия в большинстве стран Западной Европы были проведены глубокие реформы, преобразовавшие европейский капитализм времен Диккенса, Гюго и Маркса в новую, в каком-то смысле гибридную, общественную систему — с такими атрибутами, как регулируемая рыночная экономика, постоянный лиалог между организациями труда и капитала в рамках социального партнерства, активная социальная политика государства, приоритет закона и прав личности. Формально эти реформы не были частью интеграционного проекта, но они способствовали его реализации, укрепляя внутреннюю стабильность в странах-участницах и их взаимное доверие.

ЕС (сообщества и союз) внес определяющий вклад и в решение третьей исторической задачи — модернизировать западноевропейскую экономику, восстановив и, по возможности, укрепив ее позиции в мировом хозяйстве. Создание ТС и EBP стимулировало конкуренцию с такими ее эффектами, как ускорение научно-технического прогресса (НТП), быстрый рост взаимной торговли (1990;е гг. — свыше 60% их внешней торговли) и взаимных инвестиций, расширение и оптимизация межгосударственных производственных связей, особенно внутриотраслевой специализации и кооперации производства, повышение качества менеджмента. Высокие темпы экономического роста, характерные для стран ЕЭС в 1960;е и 1970;е гг., были восприняты многими западными экономистами как следствие именно этих процессов. Однако позже возобладало мнение, что это был лишь один из факторов экономического роста в странах ЕЭС, вряд ли более значимый, чем колебания мировой экономической конъюнктуры.

Еще один итог развития экономической интеграции стран Западной Европы в рассматриваемый период состоит в том, что его участникам удалось выработать принципы и создать механизмы, посредством которых обеспечивалось равновесие между общими и сепаратными интересами участников. Их общими усилиями была создана новая, по сути, уникальная культура межгосударственных и общественных отношений с такими характерными чертами, как постоянный диалог, толерантность и готовность к компромиссам. За полвека сложилась многофункциональная и достаточно эффективная система институтов, правовых норм, правил и процедур, посредством которых осуществлялась политика ЕЭС и взаимодействовали его многочисленные и разнообразные участники — от государств-членов до физических лиц.

В начале XXI в. ЕС воспринимался как второй после США центр экономической мощи. Его ВВП лишь немного уступал американскому, а по объемам внешней торговли и накопленных прямых иностранных инвестиций ЕС превосходил США. Его рейтинг в сфере международных отношений был заметно ниже, чем в мировой экономике, но формула «ЕС — экономический гигант и политический карлик» осталась в прошлом.

Казалось бы, впереди светлые перспективы и новые успехи. Однако последние 12 лет существования ЕС выглядят контрастом по отношению к его предшествующей истории. За короткий срок Евросоюз миновал серию кризисов: институциональный (2005—2009), финансовый и экономический (2008—2009), внешних долгов и дестабилизации еврозоны (не преодолен до сих пор), экономическую рецессию (2012—2013). В 2014—2016 гг. этот перечень дополнился кризисом отношений с Россией, вызвавшим эрозию системы европейской безопасности, и иммиграционным кризисом. Конкретные причины и природа этих кризисов различны, как различна и роль Евросоюза в их возникновении. К их внешним факторам следует отнести глобализацию экономики, ускоренную развитием электронных средств коммуникации, и дестабилизацию системы международных отношений, лаконично сформулированную в понятии «турбулентный мир». Существенную роль сыграли и внутренние факторы — разнородность нового ЕС в составе 28 государств, различающихся по уровню экономического развития, культуре и национальным интересам; их разделение на две группы с разным статусом — членов и не-членов еврозоны; неоптимальный состав и дефекты в конструкции ЭВС. К этому добавились ошибки и неудачи в общей внешней политике и безопасности (ОВПБ) ЕС, особенно в осуществлении проектов Евро-средиземноморского и Восточного партнерств.

Естественным следствием этой череды кризисов стало ухудшение внутреннего состояния Евросоюза. В межгосударственных отношениях принцип солидарности все чаще пасует перед эгоизмом национальных интересов, а настроения в обществе, особенно «в низах» эволюционируют в сторону национализма и правого радикализма. В ряде стран Евросоюза впервые за его историю обозначилась центробежная тенденция, которая в Великобритании стала уже не тенденцией, а фактом. Состоявшийся в июне 2016 г. референдум принес победу сторонникам ее выхода из ЕС. Правительство объявило о своем намерении официально заявить о выходе и в 2017 г. начало переговоры об условиях, а также о будущих отношениях с ЕС.

Среди множества политиков и экспертов, прокомментировавших это событие, есть провидцы, убежденные в неминуемом распаде Евросоюза. Имеются, однако, как минимум, четыре аргумента против такого пророчества. Во-первых, это высокая степень переплетения и сращивания национальных хозяйств. Для большинства стран ЕС распад единого внутреннего рынка обернулся бы экономической катастрофой. Во-вторых, Европа как регион в случае распада ЕС неизбежно превратилась бы в периферию мировой экономики и политического пигмея. В-третьих, ядром Евросоюза являются 10—12 высокоразвитых государств, и они сделают все возможное (и невозможное!) для консолидации ЕС — либо в суженном, либо, насколько получится, в более широком составе. В-четвертых, Евросоюз накопил огромный опыт решения сложных проблем, он создал действенную систему институтов и механизмов, посредством которых эти решения проводятся в жизнь. Перед Евросоюзом стоит теперь задача не столько развития, сколько выживания и адаптация к реальностям XXI в., и он постарается ее решить.