Местные органы власти в СССР

После победы советской власти в составе советского правительства был создан специальный наркомат по делам местного самоуправления. Однако он просуществовал всего три месяца, после чего был взят курс на ликвидацию земств. В феврале 1918 г. было принято решение о роспуске городских и земских органов самоуправления, выступавших против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в состав местных советов. Таким образом, органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностыо нижестоящих органов вышестоящим. В Конституции РСФСР 1918 г. была определена система местной власти в составе уездных (районных), волостных, городских и сельских советов, избиравшихся населением. Советы формировали исполнительные комитеты, осуществлявшие административные функции. Все советы действовали под контролем коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (нэп) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920—1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято «Положение о городских советах», а в 1926 г. — «Положение о местных финансах», которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов.

С 1927—1928 гг. в СССР начался период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Профессор Л. Велихов был репрессирован. Установившаяся жесткая централизованная система государственного руководства сверху донизу была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980;х гг.

СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края и области. В состав краев и областей могли входить автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения. Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, сельсоветах, а также во внутригородских районах крупных городов. В свою очередь города могли быть областного (краевого, республиканского) подчинения — крупные города и остальные города — города районного подчинения.

По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избиралось до 50, в районные до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) до 200 депутатов. В СССР насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР — около 28 тыс. местных советов. Срок полномочий местных советов вначале составлял 2 года, а затем увеличивался до 2,5 и до 5 лет.

Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях. Сессии местных советов собирались, как правило, один раз в год на один день. Для решения практических вопросов местной жизни и управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный орган — исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. Все остальные депутаты местных советов исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. В подготовленные исполкомами проекты решений и бюджеты па сессиях можно было вносить поправки. Депутаты вели также работу в своих избирательных округах. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.

Формально такая система была вполне демократичной. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменять их решения. Практическую политику местных советов определяли партийные группы из числа депутатов-коммунистов, которые в свою очередь исполняли решения городских и районных партийных органов. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.