Система экологической оценки

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• действующую систему нормативно-правовых актов в области техносферной безопасности;

уметь

• применять действующую систему нормативно-правовых актов в области техносферной безопасности;

владеть

• комплексным организационно-правовым подходом к решению проблем защиты окружающей среды.

Оценка воздействия на окружающую среду

Комплекс экспертных мероприятий, охватывающих основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора, предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСХД). Оно должно регулироваться на всех ее стадиях от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды после завершения деятельности в рамках этого замысла. Базовым элементом ЭСХД является система экологической оценки.

Основу российской системы экологической оценки (ЭО) составляют экологическая экспертиза (ЭЭ), организуемая государственными природоохранными органами, и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), которая проводится заказчиком документации, подлежащей экспертизе. Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС — на стадии его подготовки (еще во время проектирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое для достижения компромисса интересов всех участников планируемой деятельности.

Система экологической оценки намечаемой деятельности используется практически всеми странами мира и многими международными организациями. Экологическая оценка исходит из простой предпосылки: легче выявить и предотвратить негативные для окружающей среды последствия деятельности на стадии планирования, чем обнаружить и исправлять их в процессе осуществления этой деятельности. Экологическая оценка сосредоточена на всестороннем анализе возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и использовании его результатов для предотвращения или смягчения экологического ущерба. При этом ЭО позволяет учитывать наряду с экономическими экологические факторы уже на стадии формулировки целей, планирования и принятия решений об осуществлении той или иной деятельности.

Система экологической оценки входит как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности, в том числе для предупреждения аварийной ситуации и управления ею, что особенно актуально при увеличении объемов инвестиций в экономику страны. Экологические ограничения хозяйственной деятельности при реализации предлагаемых инвестиционных проектов позволяют проводить ранжирование территорий по уровню экологической безопасности на региональном и локальном уровнях и определять допустимость будущих техногенных воздействий. Уже на стадии планирования готовятся рекомендации и регламенты обеспечения безопасности населения. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на эту окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности (ст. 32 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Оценка воздействия намечаемой или иной деятельности на окружающую среду является процессом, способствующим приятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намеченной хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. ОВОС проводится в несколько этапов.

В Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372, предусмотрены следующие этапы проведения оценки.

• 1. Уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение ОВОС.
• 2. Проведение исследований по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и подготовка предварительного варианта соответствующих материалов.
• 3. Подготовка окончательного варианта материалов по ОВОС.

Первый этап проведения ОВОС начинается одновременно с разработкой концепции намечаемой деятельности. На этом этапе решаются следующие задачи:

• • выявление возможности дополнительной антропогенной нагрузки на ОС данной территории;
• • определение допустимых масштабов вовлечения в переработку природных ресурсов и энергии на данной территории;
• • рассмотрение альтернативных путей улучшения экологической обстановки, в том числе за счет уменьшения техногенной нагрузки других источников воздействия;
• • формирование проектных предложений по осуществлению намечаемой деятельности;
• • составление технического задания на проведение оценки установленного содержания.

Основой разработки концепции намеченной деятельности являются схемы размещения и развития производительных сил и отраслей промышленности, а также другие заменяющие их документы. На стадии разработки концепции намечаемой деятельности учитываются возможности достижения рассчитанных в этих документах показателей в привязке к конкретному объекту, более детально прорабатываются вопросы о возможности воздействия на ОС с учетом динамики фактической экологической обстановки в регионе. Обосновываются необходимость и целесообразность реализации проектного замысла с выявлением, анализом и оценкой реальных альтернатив развития деятельности на данной территории.

В концепции обязательно оцениваются альтернативные источники сырья и энергии, вторичные сырьевые и энергетические ресурсы и отходы производства, проводится поиск новых областей применения отходов будущего объекта. Другим ключевым вопросом концепции является обеспечение экологической безопасности, в том числе решение задач локализации и ликвидации последствий аварий и катастроф. Концепция должна предусматривать оценку технологического уровня проекта и исключать технологические решения, которые могут устареть к моменту окончания строительства объекта.

Особое внимание при разработке концепции намечаемой деятельности уделяется оценке прогрессивности решений с учетом возможных изменений технико-экономических показателей, ужесточения отраслевых природоохранных нормативов воздействия на ОС, изменения цен на ресурсы и платежей за загрязнение ОС. Таким образом, ОВОС начинается, когда заказчик планируемой деятельности формирует предложение по осуществлению какого-либо проекта или программы (концепции намечаемой деятельности).

По результатам этого этапа заказчиком готовится уведомление о памерепиях, которое содержит:

• 1) предварительный список намерений заказчика по характеру планируемой деятельности, включающий планы предполагаемых действий, предварительную оценку воздействия на ОС и осуществления природоохранных мероприятий, специфику ежегодных планов этих работ, перечень средств обеспечения инфраструктуры и т. д.;
• 2) перечень реальных и целесообразных альтернатив рассматриваемого проекта (одной из них обязательно является вариант отказа от осуществления деятельности).

На основании результатов предварительной ОВОС заказчик составляет техническое задание па ее проведение. При составлении технического задания заказчик учитывает требования специально уполномоченных органов по охране ОС, а также мнения других участников процесса по их запросам, которые доступны общественности в течение всего времени проведения этой оценки. Задание является частью материалов по ОВОС. Местные органы власти и управления после получения от заказчика уведомления о намерениях и его рассмотрения выдают (или не выдают) разрешение на проектирование и изыскания.

Второй этап¹ проведения ОВОС представляет собой систематизированную обоснованную оценку экологических аспектов проектного предложения на основании использования полной и достоверной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Целью второго этапа проведения ОВОС является выявление всех возможных воздействий будущего хозяйственного или иного объекта на ОС с учетом природных условий конкретной территории. Исследования проводятся заказчиком (исполнителем) в соответствии с техническим заданием и учетом альтернатив реализации намеченной деятельности, целей деятельности, способов их достижения.

Исследование включает:

• • определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности);
• • анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т. п.);
• • выявление возможных воздействий намечаемой деятельности на ОС с учетом альтернатив; оценку воздействий на ОС намеченной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирования экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);
• • определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия;
• • оценку их эффективности и возможности реализации, а также значимости остаточных воздействий на ОС и их последствий;
• • подготовку предварительного варианта материалов по оценке воздействия на ОС намечаемой деятельности (включая краткое изложение для неспециалистов) и ряд других вопросов.

Заказчик предоставляет общественности возможность ознакомиться с предварительным вариантом посредством заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС).

ЗВОС состоит из следующих разделов.

• 1. Цель и необходимость намечаемой деятельности.
• 2. Анализ альтернатив.
• 3. Обоснование места и времени реализации намеченной деятельности.
• 4. Ресурсная обеспеченность.
• 5. Анализ технологий.
• 6. Экологическая обстановка на территории.
• 7. Социально-экономические и хозяйственные аспекты.
• 8. Основные характеристики воздействия.
• 1 Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народно-хозяйственных объектов и комплексов. М., 1992.

ЗВОС предъявляется для обсуждения заинтересованными сторонами, включая:

• • государственные органы власти, управления и контроля;
• • профессиональные сообщества;
• • экологически ориентированную общественность;
• • местное население.

Целью третьего этапа проведения ОВОС является осуществление корректировки проектов, прошедших стадию ЗВОС. Подход, предлагаемый к использованию на данном этапе, заключается в поэтапном принятии решений:

• • по проектам, не требующим проведения дополнительных научных исследований;
• • проектам, требующим лишь незначительных исследований;
• • комплексным и сложным проектным предложениям, нуждающимся в привлечении обширных научных исследований.

Многие проектные предложения могут рассматриваться по аналогии с уже имеющими место на выбранной территории или территории со сходными природными условиями. В таких случаях применяются методы экспертной оценки и аналогий. Анализируется предварительный вариант и учитываются замечания, предложения и информация, поступившие от участников процесса оценки на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке должны включаться также протоколы общественных слушаний (если такие проводились).

Заказчиком намечаемой деятельности совместно с разработкой проекта на данном этапе готовится заявление об экологических последствиях (ЗЭП), представляющее документ, содержащий гарантии заказчика обществу о недопущении отрицательных экологических и связанных с ними экономических и других последствий в случае реализации проекта.

ЗЭП рассматривается как отчет разработчика проектной документации о проделанной работе по ОВОС намечаемой деятельности и представляется заказчиком на ГЭЭ в составе проектной документации.

ЗЭП оформляется отдельным документом и включает:

• • титульный лист;
• • список организаций и конкретных разработчиков, принимавших участие в проведении ОВОС, в который входят:
  • — руководитель работ, координатор,
  • — специалисты, отвечающие за разделы,
  • — специалисты, отвечающие за экологические и социально-экономические разделы;
• • основные разделы исследований, выполняемые на всех этапах проведения ОВОС:
• — цель и необходимость реализации намеченной деятельности,
• — технологический анализ проектных предложений, а также анализ природных условий территорий и существующей техногенной нагрузки,
• — анализ и оценку источников и виды воздействия, выявление особо значимых общественных позиций, прогноз изменений ОС по экологически значимым позициям;
• • выводы, сделанные на основе научных исследований, изысканий и общественных слушаний ЗВОС;
• • экологические последствия воздействия на ОС, здоровье населения и его жизнедеятельность;
• • обязательства заказчика по реализации мер и мероприятий, изложенных в проектной документации, в соответствии с экологической безопасностью и гарантирующие выполнение этих обязательств на весь период жизненного цикла объекта.

ЗЭП передается заказчиком всем заинтересованным сторонам, участвующим в обсуждении ОВОС, а именно:

• • государственным органам власти, управления и контроля;
• • общественности и заинтересованным сторонам, осуществляющим контроль за выполнением обязательств, взятых на себя заказчиком при принятии решения о реализации намеченной деятельности.

Окончательный вариант утверждается заказчиком и используется при подготовке соответствующей документации и, таким образом, представляется на государственную, а также общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).

В целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды, предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий, проводится экологическая экспертиза.

Функционирование системы экологической оценки должно происходить в соответствии со следующими тремя принципами: превентивное™, комплексности и демократичности.

Принцип превентивности предполагает проведение экологической оценки до принятия основных решений, но реализации намечаемой деятельности, а также то, что результаты оценки используются при выработке и принятии решений. Повышению эффективности системы экологической оценки способствует расширенное понимание превентивности, т. е. экологическая оценка должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности, но и до принятия окончательных проектных решений. Для этого должно проводиться рассмотрение и сравнение нескольких альтернативных вариантов достижения целей намечаемой деятельности и вариантов ее осуществления, что обеспечивает свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности базируется на совместном рассмотрении и учете факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача экологической оценки состоит в данном случае не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются требования нормативов для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом будет реагировать на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности учитывает тот факт, что экологическая оценка не сводится к научно-техническому исследованию, а является средством принятия взаимоприемлемых решений. Предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц и организаций. Принцип демократичности подразумевает признание за всеми сторонами права на непосредственное участие в процессе принятия решений. Заинтересованные стороны должны иметь возможность участвовать в процессе экологической оценки, а их мнение должно учитываться наряду с заключениями экспертов при формулировании выводов и использовании результатов оценки.

Предметом экологической оценки является воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, на те изменения в ее компонентах, которые частично или полностью являются результатом этой деятельности, а прогноз и разработка мер по их смягчению составляют основные элементы процесса ЭО. Систематичность и комплексность природы ЭО позволяют выявить те воздействия, которые могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельной среды и источников воздействия (прежде всего — непрямые и кумулятивные воздействия).

О непрямых воздействиях говорят в том случае, когда изменения в одной природной среде вызывают изменения в другой (например, аэротехногенное загрязнение вызывает загрязнение почв и угнетение растительности). Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве, или действием одного, распределенного во времени. Естественно, чтобы был возможен систематический анализ источников и факторов воздействия, а результаты его применимы на практике, ЭО должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздействиях.

В соответствии с современными требованиями процесс ЭО должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты ЭО проекта используются не только для обоснования уже принятых проектных решений и разработки специальных природоохранных мероприятий, но и для принятия основополагающих решений по выбору технологий и места размещения объекта.