Понятие, сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов при производстве предварительного следствия и дознания

Предварительное следствие и дознание представляют собой две формы одной из ключевых стадий уголовного процесса.

Уголовный процесс — это деятельность, осуществляемая по поводу и в связи с предполагаемым фактом преступления.

Производство по уголовному делу возбуждается в связи с поступлением сообщения о признаках преступления и при наличии оснований,

позволяющих предполагать о совершении преступления. Материальной основой уголовного процесса являются данные, т. е. сведения, полученные в установленной законом форме и указывающие на совершение преступления. Уголовный процесс должен быть эффективным и приносить пользу обществу.

Уголовный процесс следует понимать как отрасль государственной деятельности, направленной на борьбу с преступлениями. Отсюда его можно определить как средство борьбы с преступностью, средство социальной защиты общества от наиболее опасных посягательств.

Сам термин «процесс» (лат. procedere) определяется буквально как «движение» или «деятельность». Подразумевается, что речь идет о деятельности уполномоченных органов, направленных на возбуждение, расследование и разрешение уголовных дел о преступлении. Только в ходе уголовного процесса возможны такие ограничения прав и свобод человека и гражданина, как применение мер пресечения (например, заключение под стражу), производство задержания, а также иных мер процессуального принуждения (принудительный привод). И только в ходе уголовного процесса происходит установление права государства на применение к лицу самых жестких мер ограничения — лишения свободы и др.

В этой связи государству необходим специальный орган, который бы на профессиональной основе занимался бы надзором за теми органами и должностными лицами, которых закон уполномочил на осуществление уголовно-процессуальной деятельности и применение мер принуждения. Таким органом в нашей стране является прокуратура.

В основе уголовного судопроизводства лежат три основные процессуальные функции: обвинение, защита и разрешение уголовного дела. К участникам уголовного судопроизводства, осуществляющим функцию обвинения, согласно УПК относятся прокурор, следователь, руководитель следственного органа, орган дознания, дознаватель, потерпевший, частный обвинитель, гражданский истец, представитель соответственно потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя. Среди вышеперечисленных участников прокурор занимает особое положение, так как наделен полномочиями по одновременно осуществлять уголовное преследование и обеспечивать надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Как мы указывали выше, уголовное преследование имеет властнораспорядительный характер и непосредственно связано с ограничением конституционных прав и свобод личности в уголовном процессе, применением мер процессуального принуждения, которые существенно затрагивают законные права и интересы участников уголовного судопроизводства. В Конституции закреплено, что человек, его права и свободы — это высшая ценность, а их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства. Этим объясняется то обстоятельство, что прокурор не только наделен полномочиями осуществлять уголовное преследование, но и обязан обеспечить действенный надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Закон о прокуратуре, предусмотрев в качестве предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, закрепил прокуратуру в качестве важного элемента правозащитного механизма государства в сфере уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 1, ст. 29). Для выступающего в уголовном процессе от имени государства прокурора «нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения»^[1].

Следует сказать, что вопрос о соотношении этих двух основополагающих функций прокурора в уголовном процессе по-прежнему вызывает дискуссии. В советский период, как было отмечено в гл. 3, доминировала концепция глобального прокурорского надзора, охватывавшего стадии как предварительного расследования, так и судебного разбирательства. Эта концепция основывалась на превалировании в советском уголовном судопроизводстве доктрины объективной истины в качестве единой цели суда органов правоохранительных органов и даже защитника. Тем самым отрицалась состязательность процесса с ее четким разграничением сторон и возложенных на них процессуальных функций и признанием наличия противоположных целей у каждой из сторон.

Очевидно, что судебно-правовая реформа, начавшаяся на основе Концепции судебной реформы 1991 г., опиралась и на пересмотр статуса прокурора в уголовном процессе. Тем не менее революционные предложения об ограничении роли прокурора как участника процесса исключительно только полномочиями по осуществлению уголовного преследования были восприняты критически, так как входили в противоречия с привычными стереотипами о прокуратуре как об органе надзора за законностью действия и решений всех субъектов судопроизводства. Эти предложения подвергались обструкции, поскольку в них усматривались попытки умалить роль прокурора как гаранта законности уголовного процесса, что могло привести к еще большему ухудшению качества предварительного расследования.

УПК закрепил за прокуратурой осуществление сразу двух функций: уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37). Однако критики данного положения исходят из того, что эти функции противоречат друг другу, и в связи с этим объективная одновременная их реализация невозможна, так как прокурору все равно пришлось бы выбирать, какой из них отдать предпочтение. Особенно это недопустимо на досудебных стадиях уголовного процесса, так как именно там «перекрещиваются» надзорные и обвинительные полномочия прокурора. Следует отметить, что и формулировка ч. 1 ст. 37 УПК действительно дает основания для определенных разночтений, тем более что до недавнего времени прокурор обладал полномочиями, которые, по сути, ставили его в ряд с субъектами предварительного расследования. Так, до 2007 г. к полномочиям прокурора относились право производства предварительного расследования по уголовному делу в полном объеме, самостоятельного осуществления следственных действий. Кроме того, прокурору принадлежал ряд других полномочий — давать следователю обязательные для исполнения указания, отстранять его от производства по делу, вносить изменения в обвинительное заключение, возбуждать уголовное дело и т. д.

Однако с принятием Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор утратил вышеуказанные полномочия по непосредственному осуществлению уголовного преследования на стадии предварительного расследования, тем самым в ряде случаев лишившись возможности непосредственно влиять на его ход и результаты. Помимо перечисленных прокурор лишился также и такого полномочия, как дача согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, права отмены большинства промежуточных решений следователя, за исключением отмены итоговых решений, но и то в определенные законом сроки. Эти полномочия в соответствии со ст. 39 УПК переданы теперь руководителю следственного органа, и тем самым законодатель перенес центр тяжести по осуществлению надзору за предварительным следствием с прокурорского надзора на ведомственный контроль.

Тем не менее прокурор по-прежнему остается должностным лицом, уполномоченным осуществлять надзор за исполнением законов органами как предварительного следствия, так и дознания.

Под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается урегулированная нормами права деятельность уполномоченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования.

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов названными органами заключается в выявлении прокурором нарушений положений Конституции, уголовно-процессуального и иного законодательства в действиях и решениях органов дознания и предварительного следствия и принятия соответствующих мер реагирования.

Таким образом, прокурорский надзор за соблюдением законности в данном случае решает две задачи. С одной стороны, он служит средством обеспечения верховенства Конституции и защиты прав и свобод граждан, а с другой — осуществляет надзор за правильным соблюдением закона, позволяет эффективно проводить уголовное преследование, так как в случае нарушения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правил проведения следственных действий, полученные сведения не будут иметь доказательственного значения.

Осуществляя надзор за соблюдением законности предварительного расследования, прокурор обязан:

• 1) обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности;
• 2) незамедлительно реагировать на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд, для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также отказе в возбуждении уголовного дела);
• 3) в полной мере реализовать важнейшую обязанность прокуроров — защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений. Прокуроры должны внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального ущерба;
• 4) обеспечить своевременность и законность решений следователя и дознавателя по результатам проверки каждого сообщения о преступлении;
• 5) принять все возможные меры к обеспечению законности при применении мер процессуального принуждения;
• 6) осуществлять надзор за своевременностью и правильностью проведения следственных действий;
• 7) установить действенный надзор за законностью и обоснованностью прекращения уголовного дела и уголовного преследования, строго руководствуясь при этом требованиями уголовно-процессуального закона. Безотлагательно отменять постановления о приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если не исчерпаны все возможные средства для сбора доказательств и изобличения виновных.

Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия составляют Конституция, УПК, Закон о прокуратуре, а также подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые Генпрокуратурой России, к числу которых отнесены приказы: (приказы Генпрокуратуры России от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 26.01.2017 № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и др.).

• [1] Бессарабов В. Г., Катаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2008. С. 10.