Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, наряду с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, отнесен к кругу важнейших направлений надзорной деятельности и в совокупности рассматриваемая сфера признается большинством ученых как самостоятельная отрасль функции прокурорского надзора. Действительно объединяет указанные виды поднадзорной прокурорам деятельности (ОРД и предварительное расследование) то, что их основной задачей является борьба с преступностью, функционально их выполнение, как правило, возложено на одни и те же органы, хотя формы и методы их осуществления различаются, поскольку подчинены требованиям разных законодательных актов, закрепляющих собственные внутриотраслевые задачи. Данное обстоятельство служит поводом для дискуссий о том, что в контексте прокурорского надзора законность ОРД и процессуальной деятельности целесообразно разграничить в самостоятельных надзорных отраслях. Вместе с тем начиная с 1992 г. по настоящее время законодатель продолжает придерживаться избранной позиции, что принципиально не сказывается на сущности надзора за исполнением законов в рассматриваемых сферах правоотношений.

Общие подходы к правовой регламентации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, нашли свое закрепление в гл. 3 разд. III Закона о прокуратуре «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», которая в ст. 29 к предмету рассматриваемой сферы прокурорского надзора относит:

• — соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• — соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• — законность выполнения ОРМ;
• — законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Следует отметить, что законодатель четко не отделил предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, от предмета надзора за законностью процессуальной деятельности, однако приведенный перечень в полной мере отражает сущность надзорной работы прокурора на данном направлении.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина нс случайно определено законодателем в качестве первой составляющей предмета надзора, поскольку в процессе осуществления ОРД нередко производятся ОРМ, вторгающиеся в деликатную сферу прав и свобод, что предопределяет необходимость острого реагирования прокурора на любые случаи нарушения предписанных законодательством требований. Не случайно в Закон об ОРД включена ст. 5 «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», а в ст. 4 определено, что правовую основу ОРД составляет в первую очередь Конституция РФ, закрепляющая основные права и свободы и презюмирующая, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти (ст. 18).

Соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также занимает важное место в предмете надзора, поскольку согласно нодп. 1 п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД одним из распространенных оснований для осуществления ОРД являются ставшие известными соответствующим органам сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В связи с этим в центре внимания прокуроров должны быть также вопросы своевременности и полноты принимаемых органами, осуществляющими ОРД, мер, направленных на разрешение поступивших сообщений.

Законность выполнения ОРМ означает, во-первых, осуществление соответствующих мероприятий должностными лицами только тех органов, которые прямо уполномочены на это. К таковым согласно ст. 13 Закона об ОРД относятся:

• 1) органы внутренних дел РФ;
• 2) органы Федеральной службы безопасности;
• 3) органы Федеральной службы охраны;
• 4) таможенные органы РФ;
• 5) органы Службы внешней разведки РФ;
• 6) органы Федеральной службы исполнения наказаний.

Кроме того, оперативное подразделение органа внешней разведки Минобороны России вправе проводить ОРМ только в целях обеспечения безопасности указанного органа и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий указанных выше органов Во-вторых, законность выполнения ОРМ предусматривает осуществление ОРД исключительно уполномоченными на то должностными лицами органов, на которые возлагается такая функция. В ст. 13 Закона об ОРД закреплено, что руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД, их полномочия, структуру и организацию работы.

В-третьих, уполномоченные должностные лица соответствующих органов должны решать поставленные перед ними задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ (ст. 13 Закона об ОРД). При этом закон предусматривает, что оперативные подразделения органов, осуществляющих ОРД, вправе проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы ОРМ в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы.

В-четвертых, о законности ОРМ можно говорить в случаях, когда оно осуществляется в соответствии с требованиями ст. 7 Закона об ОРД, содержащей исчерпывающий перечень оснований для проведения таких мероприятий.

В-пятых, ОРМ должно по своей форме и назначению отвечать перечню таких мероприятий, к которым ст. 6 Закона об ОРД относит: 1) опрос;

• 2) наведение справок; 3) сбор образцов для сравнительного исследования; 4) проверочную закупку; 5) исследование предметов и документов;
• 6) наблюдение; 7) отождествление личности; 8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; 9) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; 10) прослушивание телефонных переговоров; 11) снятие информации с технических каналов связи; 12) оперативное внедрение; 13) контролируемую поставку; 14) оперативный эксперимент.

Наконец, в-шестых, ОРМ должно проводиться с соблюдением порядка, установленного законом (санкционироваться уполномоченным должностным лицом, а в прямо предусмотренных случаях — судом), а результаты его подлежат надлежащему закреплению. Это особенно важно в случаях, когда возникает необходимость приобщения результатов ОРД к материалам уголовного дела в качестве доказательств, и именно несоблюдение установленных требований законодательства нередко служит основанием для исключения прокурором или судом результатов ОРД из уголовного дела как доказательств, не отвечающих предъявляемым требованиям.

Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, оценивается через призму таких понятий, как:

• — обоснованность решения с точки зрения возможности его принятия на основании нормы закона;
• — правомерность принятия основанного на требованиях закона решения уполномоченным на то лицом.

Важное место в характеристике надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, занимает правильное понимание пределов надзорной деятельности. Статья 29 Закона о прокуратуре, формулируя предмет, уже подчеркивает ограничение надзора рамками проверок исполнения требований исключительно законов, причем в силу федерального статуса органов, осуществляющих ОРД, речь идет только о законодательных актах федерального уровня.

В свою очередь ст. 21 Закона об ОРД определяет, что надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генпрокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Таким образом, возможность осуществления надзора прокурором напрямую связана с наличием или отсутствием у него статуса уполномоченного. Такой статус приобретается посредством прямого упоминания конкретного прокурора в приказе Генпрокурора РФ или прокурора регионального звена. В указанной статье закреплено, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

В отдельных законодательных актах специально закрепляются пределы прокурорского вмешательства. Так, в ст. 24 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» определено, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят. Аналогичные нормы содержатся в ст. 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке». Статья 32 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» допускает получение прокурором сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, на основании и в порядке, которые установлены законодательством, однако не включает в предмет надзора данные об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны. Таким образом, имеют место разные подходы законодателя к определению пределов надзора.

Необходимо отметить, что ни в Законе о прокуратуре, ни в Законе об ОРД не определено, вправе ли прокурор, но своему усмотрению, г. е. в отсутствие всякой информации о фактах нарушения закона со стороны должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, проводить проверки. Данное обстоятельство позволяет говорить о возможности проведения прокурором проверок и в отсутствие информации о нарушениях закона. Вместе с тем ст. 5 Закона об ОРД предусмотрено, что лицо, которое полагает, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обратиться с жалобой на эти действия в том числе к прокурору, который, в свою очередь, в силу требований той же статьи обязан принять меры, но восстановлению нарушенных прав и свобод, возмещению причиненного ущерба.

Наконец, говоря о пределах надзора, следует отметить, что они определяются также территориальной или пообъектной компетенцией соответствующих территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, о чем речь пойдет при раскрытии вопросов организации надзора в рассматриваемой сфере.