Административная юстиция в Германии

В Германии органами административной юстиции являются независимые, отделенные от административных органов суды. Они рассматривают все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, если законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда.

Закон об административно-судебном процессе 1960 г. определяет акты, не подлежащие рассмотрению в органах административной юстиции:

• • высших федеральных органов (Федерального Президента, Федерального Правительства, Федерального Канцлера, федеральных министров);
• • высших органов субъектов федерации;
• • если нарушение прав, возложение обязанностей впервые допущено в решении административного органа по жалобе на административный акт в судебном порядке;
• • в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта федерации;
• • если в течение более чем трех месяцев административный орган, уполномоченный рассматривать жалобу, не принимает по ней решение.

Органы административной юстиции составляют самостоятельную ветвь судебной системы, включающую административные суды и высшие административные суды в землях, а также Федеральный административный суд^[1].

Система административных судов Германии представлена на рис. 4.15.

Рис. 4.15. Административные суды Германии.

Административный суд (Venvaltungsgericht) рассматривает административные дела в первой инстанции.

В качестве суда второй инстанции выступает высший административный суд земли (Oberverwaltungsgericht). Он выносит постановления по апелляциям на судебные решения и по жалобам на иные постановления административного суда, а также разрешает в первой инстанции дела определенных законом категорий, связанные с оказанием публичных услуг.

Параграф 48 Закона об административно-судебном процессе содержит исчерпывающий перечень категорий дел, которые высший административный суд земли рассматривает в первой инстанции, в том числе указывает дела, касающиеся:

• • строительства, эксплуатации, остановки, безопасного отключения и демонтажа оборудования, указанного в Законе об атомной энергии;
• • строительства, эксплуатации и реконструкции электростанций с оборудованием для твердого, жидкого и газообразного топлива при теплоэнергетической мощности свыше 300 мегаватт;
• • закладки, расширения или реконструкции, а также эксплуатации аэропортов и аэродромов, предназначенных для регулярного воздушного сообщения, в зоне ограниченного строительства;
• • процедуры утверждения планов строительства либо реконструкции федеральных автомагистралей;
• • процедуры утверждения планов расширения или прокладки федеральных водных путей.

Функции суда высшей инстанции выполняет Федеральный административный суд (Bundesverwaltungsgericht). Он пересматривает судебные решения высшего административного суда и административных судов земли, а также выносит в первой и последней инстанции решения по определенным публичноправовым спорам:

• • по спорам между Федерацией и землями, а также между землями;
• • по искам в отношении запрета на объединения, установленного Министром внутренних дел в соответствии с Законом об объединениях;
• • по делам, касающимся распоряжений о высылке в соответствии с Законом о разрешении на пребывание;
• • по искам к Федеральной службе разведки.

Закон об административно-судебном процессе предусматривает несколько видов административных исков:

• 1) иск об оспаривании — с требованием об отмене административного акта;
• 2) иск о принуждении к выполнению обязанности — ответчика обязывают совершить определенные действия (издать определенный административный акт, выполнить иные требуемые по закону обязанности);
• 3) иск о признании — с требованием признания существования или отсутствия правоотношения либо ничтожности административного акта.

Суд вправе проверить правомерность административных актов, принятых как на основании прямого указания закона, так и по усмотрению административного органа. Если административный орган реализовал дискреционные полномочия (действовал по своему усмотрению), то суд проверяет, не превышены ли пределы дозволенного для него усмотрения, соответствует ли форма, в которой реализовано право на усмотрение, цели предоставленных полномочий.

Следует обратить внимание на состав административных судов Германии. В административных судах и высших административных судах земель работают не только профессиональные судьи, имеющие юридическое образование и получившие необходимую для исполнения обязанностей судьи квалификацию, но и непрофессиональные судьи, не являющиеся профессиональными юристами.

Непрофессиональных судей на четыре года назначает комитет, созданный в каждом административном суде и включающий в свой состав:

• • председателя административного суда;
• • назначенного правительством земли чиновника административных органов;
• • доверенных лиц, избранных ландтагом (парламентом) земли из числа жителей судебного округа.

При этом как профессиональные, так и непрофессиональные судьи независимы, подчиняются только закону, имеют равные права в процессе устного разбирательства дела и вынесения судебного решения. Однако подписывают судебное решение только профессиональные судьи.

В судебном разбирательстве административных дел может принимать участие представитель публичных интересов. В административных судах и высшем суде земли эти функции выполняют назначенные постановлением правительства земли представители публичных интересов, а в Федеральном административном суде — представитель интересов Федерации, назначенный Федеральным правительством и включенный в состав Министерства внутренних дел.

Административно-процессуальной правоспособностью обладают как физические и юридические лица, их объединения, так и административные органы. В свою очередь, участниками производства признаются:

• • истец;
• • ответчик;
• • представитель интересов Федерации в Федеральном административном суде или представитель публичных интересов в высшем административном суде земли;
• • привлеченные лица.

Привлеченными лицами являются третьи лица, законные интересы которых затрагиваются постановлением и привлеченные к участию в производстве судом по собственной инициативе или по соответствующему ходатайству.

В Федеральном административном суде и высшем административном суде любой участник судопроизводства, подающий ходатайство, должен вести дело через адвоката^[2]. Юридических лиц публичного права и административные органы могут представлять чиновники или служащие, обладающие квалификацией судьи, а также определенные дипломированные специалисты.

Административное судопроизводство имеет следственный характер. Суд по собственной инициативе исследует обстоятельства дела, запрашивает необходимые документы. Он не связан объяснениями и ходатайствами о допустимости доказательств, представленными участниками процесса.

В Германии, в отличие от Франции, заявление возражения и предъявление иска в административный суд, как правило, приостанавливают действие оспариваемого административного акта.

Поскольку административные акты могут порождать множество административных правоотношений, то нередки случаи, когда в суде возбуждается сразу несколько административных производств по одному оспариваемому решению или действию. Если вопрос о правомерности административного распоряжения является предметом более 20 производств, то суд может прибегнуть к процедуре типового производства. В таком случае суд завершает одно производство по оспариваемому решению или действию. Это производство в дальнейшем выступает в качестве типового. Иные производства по данному предмету приостанавливаются, но по ним на основании доказательств, исследованных в типовом производстве, может быть принято определение. Если участники производства не согласны с таким определением, то они вправе обжаловать его.

Установлены специальные правила рассмотрения дел об оспаривании административного акта. На основании заявления возражения (еще до предъявления иска) должно проводиться предварительное производство, в котором проверяется правомерность и целесообразность издания административного акта. В ходе предварительного производства председательствующий или докладчик по делу предпринимает меры для разрешения спора в примирительной процедуре.

Хотя административное судопроизводство Германии характеризуется специфическими особенностями, закрепленными законодательно, в административных судах применяются также и общепроцессуальные нормы и институты, закрепленные, в частности в гражданско-процессуальном законодательстве. В Законе об административно-судебном процессе содержатся прямые отсылки к отдельным положениям Гражданского процессуального уложения.

На основании соответствующих норм Гражданского процессуального уложения решаются такие вопросы как:

• • отвод состава суда;
• • публичность разбирательства;
• • поддержание порядка в зале заседаний;
• • язык производства;
• • обсуждение и голосование;
• • течение сроков;
• • процессуальное соучастие;
• • исследование доказательств.

Если суд признает административный акт противоправным, то он отменяет его. Если акт уже исполнен, то суд по ходатайству может также указать, что из исполненного и каким способом административный орган обязан объявить недействительным. Решение суда, вступившее в законную силу, налагает соответствующие обязательства на участников судопроизводства.

Участники судопроизводства вправе подать апелляцию на решение административного суда, если она допускается административным судом или высшим административным судом земли. В Законе об административном судопроизводстве определен исчерпывающий перечень условий допуска апелляции:

• • если имеются серьезные сомнения в правильности судебного решения;
• • если в деле обнаружены особые трудности фактического или юридического характера;
• • если дело имеет принципиальное значение;
• • если судебное решение содержит разногласия с постановлениями вышестоящих судов или Федерального Конституционного суда;
• • если доказаны и предъявлены подлежащие оценке процессуальные нарушения, на которых может основываться решение.

Административный суд в решении по делу указывает на допустимость апелляции, если дело имеет принципиальное значение или если судебное решение расходится с устоявшейся судебной практикой. Если в указанном судебном решении апелляция не допускается, то участники судопроизводства могут в течение месяца с момента получения судебного решения подать в высший административный суд ходатайство о допущении апелляции.

Если апелляция допускается, то высший административный суд в рамках апелляционной жалобы рассматривает дело в том же объеме, что и административный суд. Подчеркнем, что объем апелляционной проверки связан заявленным ходатайством.

Высший административный суд сам разрешает дело и принимает постановление по апелляции. Однако если необходимо провести значительное по объему или затратам исследование доказательств, то высший административный суд отменяет судебное решение, а дело возвращает в административный суд для нового рассмотрения.

Кроме того, допускается ревизия (пересмотр) судебного решения. Участники административного судопроизводства вправе подать ревизионную жалобу как на решение, так и на указанные в законе определения высшего административного суда. Жалоба подается в суд, судебное решение которого подлежит ревизии, в течение месяца с момента доставки составленного в полной форме судебного решения.

Высший административный суд либо Федеральный административный суд решает вопрос о допуске ревизии. При этом ревизионная жалоба должна основываться на том, что обжалуемое судебное решение вынесено с нарушением федерального права или соответствующего федеральному закону положения Закона об административном производстве земли.

Судебное решение всегда рассматривается как нарушающее федеральное право, если:

• • состав суда, вынесшего решение, не соответствовал требованиям закона;
• • одному из участников судопроизводства было отказано в праве быть выслушанным в суде;
• • представительство одного из участников судопроизводства не соответствовало положениям закона, кроме случаев, когда ведение процесса осуществлялось с его прямого или молчаливого согласия;
• • при проведении устного разбирательства нарушались правила публичности судопроизводства;
• • решение не было обосновано.

Обычно ревизия судебного решения следует за апелляцией, но возможна и прямая ревизия — пересмотр судебного решения в обход апелляционной инстанции. Однако такая возможность должна прямо предусматриваться в судебном решении или в принятом по ходатайству определении административного суда. Прямая ревизия проводится только на основе соответствующего письменного согласия истца и ответчика. Изменение иска или привлечение третьих лиц к участию в ревизионном производстве не допускается.

Если ревизионная жалоба признается обоснованной, то Федеральный административный суд может либо сам разрешить дело, либо отменить обжалуемое судебное решение и направить дело на новое рассмотрение. Если мотивировочная часть решения основана на нарушениях норм действующего права, но по иным основаниям решение представляется правильным, то Федеральный административный суд в ревизии отказывает.

• [1] Параграф 1 Закона об административно-судебном процессе от 21.01.1960. Текст закона см. в: Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтере Клувер, 2007. С. 75−167.
• [2] В качестве уполномоченного лица может выступать также преподаватель права высшего учебного заведения Германии.