Общие вопросы участия прокуратуры в международном сотрудничестве

В соответствии со ст. 2 Закона о прокуратуре Генпрокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Международное сотрудничество является, по мнению одних ученых, функцией прокуратуры, однако есть точка зрения, которой придерживаемся и мы, что оно относится к иным направлениям (участкам) прокурорской деятельности. Дело в том, что рассматриваемый вид деятельности не является самоцелью для прокурорской системы, он выступает как направление деятельности, обеспечивающее осуществление функций, и ее дополняющий основную работу прокуроров характер вытекает из существа обозначенных в названной норме направлений развития международного сотрудничества.

Законодатель оговаривает, что участие в международном сотрудничестве является исключительной прерогативой Генпрокуратуры РФ, в которой для выполнения поставленных задач в 2006 г. создано Главное управление международно-правового сотрудничества, состоящее:

• — из Управления экстрадиции;
• — Управления правовой помощи;
• — Управления международного права;
• — Отдела международного сотрудничества по особо важным делам (на правах управления).

Необходимо отметить, что в научной литературе, как правило, присутствует широкий взгляд на рамки рассматриваемой деятельности, который предполагает включение в ее содержательную характеристику реализацию полномочий в рамках части пятой УПК «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства», гл. 29.1 КоАП «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях», а также Федерального закона от 23.07.2013 № 191-ФЗ «О передаче и принятии Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера». Отметим, что в первом случае речь идет об осуществлении органами прокуратуры функции уголовного преследования и деятельности в сфере реализации задач уголовно-исполнительного законодательства, во втором — о составной части функции административного преследования, а в третьем — также о деятельности в сфере реализации задач уголовно-исполнительного законодательства.

В пользу нашей позиции свидетельствует отсутствие в ст. 2 Закона о прокуратуре каких-либо отсылок на процессуальное и иное законодательство, что объективно не позволяет обосновать правомерность отнесения к рассматриваемому направлению перечисленных видов прокурорской деятельности. Тем не менее указанные вопросы рассматриваются в последующих параграфах настоящей главы по причине наличия в них «международноправового» аспекта.

Упомянутое в ст. 2 Закона о прокуратуре и носящее стереотипный характер словосочетание «в пределах своей компетенции» имеет абстрактно неопределенное значение, поскольку в иных законодательных актах, равно как и в самом Законе о прокуратуре, не уточняются рамки этой компетенции. Однако следует отметить, что рядом указов Президента РФ Генпрокуратура РФ прямо названа центральным органом по реализации обязательств нашего государства, вытекающих из положений международно-правовых актов, а именно:

• 1) согласно Указу от 26.10.2004 № 1362 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающейся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ определена как орган, отвечающий за уголовно-правовые вопросы (за гражданско-правовые вопросы отвечает Минюст России);
• 2) на основании Указа от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ отвечает за иные вопросы взаимной правовой помощи (Минюст России — за гражданско-правовые вопросы, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел);
• 3) в Указе от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» Генпрокуратура РФ определена ответственной по иным вопросам международного сотрудничества (Минюст России — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел);
• 4) Указом от 13.02.2012 № 180 «Об органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок» на Генпрокуратуру РФ возложено проведение консультаций по определению наиболее подходящей юрисдикции для преследования за правонарушения, предусмотренные Конвенцией, а также сотрудничество по всем иным вопросам, включая вопросы правовой помощи по делам об административных правонарушениях юридических лиц, предусмотренных Конвенцией (Минюст России отвечает за гражданско-правовые вопросы, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел).

Вместе с тем в отдельных указах главы государства Генпрокуратура РФ называется среди других компетентных федеральных органов, однако конкретная сфера ее ответственности не оговаривается. Такое положение имеет место:

• 1) в Указе от 17.06.2003 № 680 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом», где Генпрокуратура РФ просто названа среди семи федеральных структур;
• 2) Указе от 18.12.2007 № 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудничество в рамках Соглашения между государствами — членами Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Российской Федерации, отвечающем за координацию сотрудничества в рамках этого соглашения», где Генпрокуратура РФ включена в перечень из девяти федеральных структур, но ее конкретная роль документом не определена.

Первым из направлений международного сотрудничества в ст. 2 Закона о прокуратуре называется осуществление прямых связей с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничество с ними.

Как видно из приведенных выше указов Президента РФ, на Генпрокуратуру РФ возложены определенные задачи в рамках международного сотрудничества по выполнению требований международных конвенций и деятельность по их решению следует рассматривать как формы соответствующего сотрудничества с центральными (уполномоченными) органами других государств, ратифицировавших названные конвенции (присоединившихся к ним), например: 1) выполнение запросов; 2) консультации по различным вопросам; 3) обмен необходимой информацией; 4) проведение стажировок; 5) проведение совместной учебы; 6) проведение конференций и иных научно-практических форумов; 7) подготовка совместных отчетов и т. д.

Безусловно, международное сотрудничество с компетентными органами других стран и международными организациями осуществляется и вне рамок исполнения требований конвенций.

Широкое распространение приобрело двустороннее сотрудничество с компетентными органами зарубежных государств, которое строится с учетом согласованных планов (программ) совместных действий. В качестве примера можно привести распоряжение Генпрокурора РФ от 10.12.2013 № 528/35р «О порядке выполнения Программы сотрудничества между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Высшим государственным представительством Чешской Республики на 2013—2015 годы».

Говоря о сотрудничестве с международными организациями, следует отметить, что Генпрокуратура РФ является членом созданной в 1995 г. Международной ассоциации прокуроров (МАП), членство в которой имеют представители более 150 государств. В сентябре 2013 г. в г. Москве проведены 18-я Ежегодная конференция МАП под названием «Прокурор и верховенство права», на которой присутствовали более 700 человек из более чем 150 стран, и Общее собрание Ассоциации.

Генпрокуратура РФ входит наряду с прокуратурами других более чем 40 стран Европы в Консультативный совет прокуроров Европы (КСПЕ) — совещательный орган Совета Европы. В 2005 и 2006 гг. ежегодные конференции КСПЕ проводились в Российской Федерации (Москва и СанктПетербург).

В 2008 г. Генпрокуратура РФ была определена головным органом по осуществлению взаимодействия с Группой государств против коррупции (ГРЕКО), созданной при Совете Европы.

Необходимо отметить и широкое участие Генпрокуратуры РФ в рамках деятельности Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников СНГ (КСГП), который создан 7 декабря 1995 г., а 25 января 2000 г. ему придан статус межгосударственного органа СНГ. Членство в КСГП имеют генеральные прокуроры всех стран СНГ, кроме республик Туркменистан и Узбекистан. Совет издает журнал «Прокурорская и следственная практика».

Активно развиваются двусторонние связи Генпрокуратуры РФ с прокуратурами других стран, которые осуществляются на основании подписанных руководителями соответствующих структур соглашений, планы реализации которых предусматривают как ознакомительные встречи с целью изучения опыта, гак и учебные мероприятия. Например, в 2012 г. в г. Иркутске был проведен семинар по вопросам работы с кадрами с участием представителей прокуратуры Китайской Народной Республики, а в 2013 г. в г. Москве побывали ответственные прокурорские работники из Республики Куба.

На протяжении нескольких последних лет на факультете повышения квалификации и профессиональной подготовки кадров Академии Генпрокуратуры РФ осуществлялось обучение групп прокуроров из республик Абхазия, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Южная Осетия, Монголии.

В 2008 г. создана Объединенная коллегия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, призванная объединить усилия в вопросах обеспечения законности и борьбы с преступностью.

Вторым направлением международного сотрудничества законодатель называет

заключение

соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Генпрокуратура РФ имеет многосторонние и двусторонние соглашения о сотрудничестве и партнерстве с соответствующими органами из более 50 государств. В большинстве своем перечисленные выше мероприятия, проводимые Генпрокуратурой РФ, реализуются во исполнение заключенных соглашений на основании согласованных планов и сроков проведения тех или иных представляющих взаимный интерес мероприятий.

Очевидно, к рассматриваемому направлению международного сотрудничества необходимо причислить и названное в ч. 2 ст. 453 УПК письменное обязательство Генпрокуратуры РФ об оказании от имени Российской Федерации правовой помощи иностранному государству в производстве отдельных процессуальных действий в подтверждение принципа взаимности.

Еще одним направлением участия Генпрокуратуры РФ в международном сотрудничестве ст. 2 Закона о прокуратуре называет участие в разработке международных договоров РФ. Правовой основой такой деятельности выступает Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в п. 1 ст. 8 которого закреплено положение о том, что Генпрокуратура РФ вправе представлять на рассмотрение Президента РФ рекомендации о заключении международных договоров, а также о прекращении или приостановлении действия международных договоров по вопросам ее ведения (п. 1 ст. 35). В качестве примера результата такого участия можно назвать Конвенцию о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения 1997 г., участником которой являются страны СНГ, кроме Республики Туркменистан.

Непосредственные задачи, стоящие перед прокурорской системой в сфере международного сотрудничества, определены приказом Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации», в п. 1.1 которого предписано считать взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры РФ. Кроме того, важное значение в организации международного сотрудничества имеет указание Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 69/35 «О порядке внесения предложений об участии в мероприятиях международного характера и их проведении».