Представительство органов прокуратуры в органах государственной власти и органах местного самоуправления

В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре Генпрокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. В свою очередь, прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Реализуя закрепленный в ст. 4 Закона о прокуратуре принцип независимости, органы прокуратуры, тем не менее, не могут функционировать вне системы публичной власти, в силу чего они должны иметь деловые контакты с государственными и муниципальными органами, позволяющие как обладать необходимым объемом информации, носителями которого являются соответствующие структуры, так и своевременно доводить до сведения таких органов полезную для них информацию, ставшую достоянием прокурора.

Особое место в такой работе занимают контакты с палатами Федерального Собрания, поскольку таким образом можно оказывать влияние на характер осуществляемой депутатами и членами верхней палаты парламента законотворческой деятельности, от результатов которой во многом зависит эффективность нормативно-правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, в рамках которой в последующем предстоит осуществлять свою надзорную и иную деятельность самим прокурорам. Кроме того, в палатах Федерального Собрания периодически проводятся парламентские слушания, на которых со своей принципиальной позицией имеют возможность выступить как сам Генпрокурор РФ, так и его заместители, имеющие непосредственное право присутствовать в таких заседаниях, а также по их поручению иные прокурорские работники.

Вместе с тем следует отметить, что в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ (далее — Регламент СФ) уделяется внимание только Генпрокурору РФ как потенциальному участнику заседаний. Так, согласно ч. 7 ст. 32 Регламента руководитель прокурорской системы вправе участвовать в открытых и закрытых заседаниях комитетов Совета Федерации. В свою очередь ч. 5 ст. 38 предоставляет ему право принимать участие в открытых и закрытых заседаниях Совета Федерации. В силу ч. 5 ст. 53 Регламента СФ он вправе выступать на заседании верхней палаты парламента вне очереди, а ч. 3 ст. 86 допускает его участие в открытых и закрытых парламентских слушаниях. При этом ч. 3 ст. 37 Регламента СФ определено, что Генпрокурору РФ специально отводится место в зале заседаний Совета Федерации.

В то же время в Регламенте СФ содержатся нормы, допускающие приглашение руководителя прокурорской системы в целях получения от него необходимой информации. Так, ч. 2 ет. 71 предусматривает как одну из форм парламентского контроля заслушивание Генпрокурора РФ по вопросам, носящим чрезвычайный характер, а также его доклады о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению. Согласно ч. 1 ст. 77 он может быть приглашен для ответов на вопросы членов Совета Федерации в рамках проведения «парламентского часа».

Наконец, ч. 4 ст. 8 Регламента СФ допускает приглашение Генпрокурора РФ на заседание палаты по вопросу о рассмотрении его представления о лишении неприкосновенности члена Совета Федерации.

В свою очередь Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Государственной Думы от22.01.1998 № 2134−11 ГД (далее—Регламент ГД), также упоминает только Генпрокурора РФ, который согласно ч. 1 ст. 38 вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании нижней палаты парламента, а в силу ч. 3 ст. 65 может участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. При этом ч. 4 ст. 38 Регламента ГД предусмотрено отведение Генпрокурору РФ специального места в зале заседаний.

Частью 3.1 ст. 38 Регламента ГД предусмотрено, что, но предложению депутатов, фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы Генирокурор РФ может быть приглашен на заседание в целях получения информации по вопросам чрезвычайного характера. Кроме того, в ч. 1 ст. 185.4 Регламента ГД закреплено, что вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности решается с участием Генпрокурора РФ, которому предоставляется слово для выступления и ответов на вопросы депутатов.

Как составную часть такой деятельности следует рассматривать ежегодное непосредственное выступление Генпрокурора РФ в Совете Федерации с докладом о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению, предусмотренное п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре.

В целях обеспечения системного взаимодействия с палатами Федерального Собрания в структуре Генпрокуратуры РФ сформированы должности полномочных представителей Генпрокурора РФ в Государственной Думе и Совете Федерации, имеющих ранг помощника руководителя прокурорской системы, которые обязаны присутствовать на пленарных заседаниях и в случае необходимости озвучивать согласованную с Генпрокурором РФ позицию по рассматриваемым вопросам. В работе комиссий и комитетов палат Федерального Собрания при обсуждении конкретных вопросов принимают также участие наиболее сведущие в специфике обсуждаемых вопросов прокуроры. Следует также отметить, что при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации созданы экспертно-консультативные советы, членами которых являются прокурорские работники Академии Генпрокуратуры РФ.

Важное значение имеет предусмотренная п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре возможность присутствия руководителей прокурорской системы и иных прокуроров по их поручению при работе Правительства РФ, которое в силу закона нс является поднадзорным прокуратуре РФ высшим органом исполнительной власти в стране, однако от эффективности его деятельности, в том числе связанной с контролем за федеральными органами исполнительной власти, во многом зависит состояние исполнения законов, поддержание надлежащего уровня которого возложено на органы прокуратуры. В то же время следует подчеркнуть, что рассматриваемая норма совершенно необоснованно не включает в перечень структур, открытых для доступа прокурора на их заседания, непосредственно федеральные ораны исполнительной власти, которые являются поднадзорными Генпрокуратуре РФ, а также их территориальные и иные (например, окружные, межрегиональные) подразделения, с которыми контактируют нижестоящие прокуроры. Возможно, законодатель тем самым презюмирует очевидность обеспечения присутствия прокурора соответствующего уровня в заседаниях таких органов посредством применения предусмотренного п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, дающего право на беспрепятственное посещение помещений поднадзорных органов, однако, как представляется, в контексте рассматриваемой деятельности речь о реализации надзорных полномочий идти не должна.

Перечисляемые в п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ^[1], а также органы местного самоуправления поднадзорны прокурорам соответствующего уровня и по большому счету участие в их заседаниях принимают прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур, их заместители, прокуроры районного звена и их заместители, а также по их поручению другие прокуроры, что прямо отражено в п. 2 ст. 7. Однако в отдельных случаях, когда необходимо повысить уровень представительства, в заседаниях органов государственной власти присутствуют заместители Генпрокурора РФ по соответствующему федеральному округ}', а также по их поручению прокурорские работники подразделений Генпрокуратуры РФ по федеральному округу. Участие в заседаниях органов местного самоуправления прокуроров такого уровня, как правило, не практикуется.

Пункт 2 ст. 7 Закона о прокуратуре раскрывает представительские правомочие прокуроров регионального и районного звена, их заместителей, которые они непосредственно либо путем поручения подчиненным прокурорам реализуют на своем субординационном или нижестоящем уровнях. Следует отметить, что соответствующая работа занимает заметное место в прокурорской деятельности, поскольку позволяет быть в курсе происходящих в субъекте РФ или районе (городе) нормотворческих, социальноэкономических и иных процессов, своевременно вносить предложения, направленные на корректирование той или иной правоприменительной практики.

В регионах сложилась практика ежегодных выступлений прокуроров субъектов РФ перед депутатским корпусом с докладами о состоянии законности и проделанной органами прокуратуры работе по ее укреплению.

Непосредственно координацией рассматриваемой деятельности занимаются старшие помощники по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, которые при необходимости ставят перед прокурором субъекта РФ вопрос о направлении тех или иных прокурорских работников для участия в заседаниях указанных выше органов.

Согласно п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Эта норма в определенной мере корреспондирует п. 3 ст. 23 Закона о прокуратуре, которым предписано при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщать принесшему его прокурору, а также п. 2 ст. 24, обязывающему коллегиальный орган уведомлять прокурора о дне рассмотрения внесенного им представления об устранении нарушений закона.

В наиболее серьезных случаях, когда необходимо поддержать авторитет прокуратуры и показать значимость мероприятия, в рассмотрении протестов и представлений принимают участие прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры или их заместители.

В уставах отдельных субъектов РФ содержатся специальные нормы, дополняющие институт представительства прокурора. Так, в ч. 6.2 ст. 22 Устава Астраханской области закреплено, что на церемонию вступления в должность Губернатора приглашаются, в том числе представители областной прокуратуры. Аналогичные нормы содержатся в ч. 4 ст. 36 Устава Вологодской области и ч. 3 ст. 67 Устава Тамбовской области. Согласно п. 4 ст. 40 Устава Липецкой области на церемонию принятия присяги главой администрации допускается непосредственно областной прокурор.

Анализ нормативной правовой базы регионального уровня выявил примеры закрепления в соответствующих документах вопросов, связанных с участием прокуроров в заседаниях органов публичной власти. При этом в одних случаях упоминается только руководитель прокуратуры субъекта РФ, а в других и иные прокурорские работники. Так, в п. 1 ст. 26 Закона Красноярского края от 29.01.2009 № 8−2864 «О Законодательном Собрании Красноярского края» определено, что краевой прокурор имеет свободный доступ на все открытые заседания Законодательного собрания. Согласно ст. 22 Регламента Тюменской областной Думы, утвержденного постановлением Тюменской областной Думы от 14.02.2008 № 604, прокурор области или по его поручению иной прокурорский работник вправе присутствовать на заседаниях комитетов и постоянных комиссий (ч. 2), задавать вопросы докладчику (содокладчику), выступать по докладу (содокладу), вносить предложения по проекту решения (ч. 3.1).

В ч. 3 ст. 32 Закона Московской области от 02.11.2005 № 230/2005; 03 «О Правительстве Московской области» нашло отражение положение о том, что на заседаниях Правительства Московской области вправе присутствовать и участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов с правом совещательного голоса прокурор Московской области. В то же время в п. 4 ст. 21 Закона Архангельской области от 20.05.2009 № 19−3-03 «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области» закреплено, что на заседаниях Правительства области вправе присутствовать областной прокурор или по его поручению другие прокуроры. Отсутствие в нормативных правовых актах упоминания о праве не только прокурора субъекта РФ, но и подчиненных ему работников присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти не умаляет императивное значение п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре, имеющего более высокую юридическую силу.

Определенный интерес представляют положения муниципальных правовых актов, содержащие оригинальные положения. Например, согласно п. 6 ст. 30 Устава сельского поселения Чисменное Волоколамского муниципального района Московской области, принятого решением Совета депутатов от 21.01.2013 № 204/32, Волоколамский городской прокурор вправе требовать созыва внеочередного заседания. Пунктом 2 ст. 28 Устава городского округа Жуковский Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа от 04.09.2008 № 73/СД, предусмотрено приглашение в обязательном порядке на закрытые заседания Совета депутатов прокурора городского округа. В свою очередь в п. 5 и 6 ст. 14 Устава города Магнитогорск, принятого решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 27.12.2006 № 217, закреплено, что на открытых и закрытых заседаниях представительного органа местного самоуправления вправе присутствовать прокурор, но не указано, какой именно.

• [1] Здесь мы используем терминологию, установленную Федеральным законом «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».