Банковская деятельность: субъекты и уровни управления

Банковскую систему (банковский сектор) страны, как уже отмечалось, составляют центральный банк, коммерческие банки, небанковские кредитные организации (I1KO), а также в качестве ее вспомогательного элемента, выполняющего роль инфраструктуры, предприятия и организации, сами не проводящие банковских операций, но обеспечивающие деятельность кредитных организаций (вспомогательные организации). Проведение банковских операций (оказание банковских услуг) — это и есть банковская деятельность. Следовательно, ею занимаются только центральный банк, коммерческие банки и частично НКО.

В управлении банковской деятельностью (в банковском управлении в широком смысле слова) необходимо различать две тесно связанные части (уровня):

• 1) управление банковской системой в целом и отдельными ее элементами со стороны центрального банка и иных специализированных органов централизованного управления банковской сферой;
• 2) самоуправление коммерческих банков (и иных кредитных организаций).

Управление банковской деятельностью Байком России включает в себя:

• • всестороннее управление им как головным элементом банковской системы (сектора) собственной деятельностью;
• • стратегическое (рассчитанное на ряд лет вперед) управление развитием банковской системы (сектора) страны в целом;
• • управление текущим функционированием и развитием всех коммерческих банков и НКО (без вмешательства в их оперативную деятельность) путем формулирования обязательных для всех КО конкретных правил и ряда ключевых параметров (качественных и количественных ограничений) их деятельности, а также оказания им соответствующей методической помощи;
• • оперативное управление деятельностью отдельных (проблемных) кредитных организаций (в особых случаях, предусмотренных в законодательстве или не противоречащих ему нормативных актах Банка России).

Помимо центрального банка в централизованном управлении банковской деятельностью прямо или косвенно участвуют в рамках своих полномочий органы государственного управления, такие как налоговые, судебные (прежде всего арбитражные суды), таможенные, органы внутренних дел и др.

Кроме того, в управлении банковской деятельностью могут участвовать (хотя это и не обязательно для конкретной страны) специально для этого создаваемые органы и (или) организации, которым вменяется в обязанность исполнение отдельных функций, связанных с управлением банковской системой или отдельными ее звеньями либо отдельными важными для нее процессами, которые в иных обстоятельствах мог бы выполнять сам центральный байк.

В России сейчас существует одна такая организация — Агентство страхования вкладов (АСВ). В ряде других стран их больше. Например, в США помимо центрального банка, многие функции которого выполняет Федеральная резервная система, действуют Управление контролера денежного обращения (подразделение Министерства финансов); Федеральная корпорация страхования депозитов; Ведомство наблюдения за сберегательными институтами; 50 банковских отделов при правительствах штатов и др.

Часто отдельному органу поручается надзор за кредитными организациями. В одних случаях такие органы исполняют функции надзора совместно с центральным банком (в Бельгии это Министерство финансов и Банковская комиссия; в Германии — Федеральное ведомство надзора за кредитными организациями; в Греции — Валютный комитет; во Франции — Банковская комиссия; в Швейцарии — Федеральная банковская комиссия; в Японии — Бюро банков при Министерстве финансов), в других — выступают как независимые от центрального банка учреждения, подотчетные парламенту или президенту (Управление финансового надзора в Дании, Бюро надзора за финансовыми учреждениями в Канаде, а также такие организации действуют в Норвегии, Швеции).

Самоуправление (саморегулирование) банков — это управление, которое осуществляется не извне, не внешними по отношению к банкам субъектами, а элементами самой банковской системы (сектора), исходящими из собственных представлений банкиров, их оценок и интересов, на основе использования доступных им самим механизмов. Оно реализуется на двух уровнях — отдельно взятого банка и банковского сектора в целом (или его крупных частей, представленных ведущими банковскими ассоциациями или союзами кредитных организаций). В первом случае речь идет о судьбе каждого конкретного банка, во втором — о здоровом развитии банковской системы в целом.

Последний вариант предполагает, что банки (и иные КО) должны добровольно образовать законодательно признанные саморегулируемые общественные организации, в идеале такое объединение, формулирующее и выражающее консолидированную позицию банковского сообщества в отношениях с властями, должно быть одним на всю страну. В этом случае саморегулирование банков стало бы способом решения общебанковских вопросов на основе самоорганизации, самоуправления и самоопределения, существующим не параллельно власти, а во взаимодействии с ней.

Для банковского сектора экономики саморегулирование (негосударственное регулирование) имеет большое значение: без формирования эффективных институтов саморегулирования рынок банковских услуг в России не может нормально развиваться. Объясняется это двумя обстоятельствами. Во-первых, в России во всех сферах бизнеса, а в банковском секторе в особенности, безусловно доминируют государственные регулирующие органы. При этом интересы государства, представляемые ими, нередко расходятся с действительными интересами как общества в целом, так и банковского сообщества, а акценты в их деятельности смещаются в сторону удобства самих этих органов в ущерб эффективности функционирования банковской сферы. Во-вторых, в стране пока отсутствуют действенная система учета, законодательного обеспечения и защиты интересов предпринимательства, длительные традиции делового взаимодействия бизнеса и власти, что заставляет предпринимателей, в том числе банки, прилагать большие усилия для того, чтобы быть услышанными властями. Саморегулирование тем более необходимо, что банки ориентированы на интересы потребителей своих услуг в гораздо большей мере, чем государственная машина, и потому они способны через свои ассоциации (на основе «обратной связи» с клиентами — потребителями банковских услуг) в значительно большей степени отражать интересы общества, чем органы государственного регулирования. Поэтому использование потенциала саморегулируемых организаций может обеспечить более эффективный механизм развития, чем только давление на банки со стороны государства.

Понятие саморегулируемой организации (далее — СРО) впервые было введено в России Положением «О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР» (утверждено постановлением Правительства РСФСР от 28.12.1991 № 78). В этом документе отмечалась возможность создания участниками рынка ценных бумаг профессиональных общественных организаций, ассоциаций, союзов в целях его саморегулирования, поддержания высоких профессиональных стандартов, подготовки персонала, развития инфраструктуры рынка ценных бумаг (далее также — РЦБ), коллективного представительства интересов их членов и защиты интересов инвесторов.

Получение общественной некоммерческой организацией официального правового статуса СРО предполагает в первую очередь передачу ей государственным органом (органами) некоторых нормотворческих и контрольных полномочий в части слежения за тем, как ее участники (члены) выполняют установленные государством правила и стандарты деятельности на соответствующем рынке (это все равно необходимо для оптимизации уровня государственного регулирования сферы предпринимательства), а также права вырабатывать собственные правила и стандарты профессиональной деятельности (естественно, не противоречащие тем, что установила власть) и проводить их в жизнь как обязательные, в том числе контролировать их исполнение (см.: ст. 48—50 Закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», ст. 15—17 Закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», ст. 22 Закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст. 20 Закона от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», ст. 31 и 32 Закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» и др.).

В банковском законодательстве институт саморегулирования (в том смысле, в каком он применяется для регулирования деятельности на РЦБ) пока отсутствует, хотя в отдельных нормативных актах Центрального банка РФ он упоминался. Очевидно, задача состоит в том, чтобы данный институт закрепить в каком-либо банковском законе^[1]. При этом есть смысл оговорить следующие принципиальные положения.

• 1. Представляется нецелесообразным участие регулирующих и надзорных государственных органов в создании СРО или какое-то организационное воздействие на их деятельность. Отношения указанных органов с СРО должны строиться на принципах равноправия и партнерства. К сожалению, имеющийся опыт саморегулирования на РЦБ в этой части не является примером, достойным распространения.
• 2. Органы власти должны до конца понять, что саморегулируемые организации — это объединения, которым государство передает часть полномочий по регулированию отрасли, чтобы они имели возможность отстаивать интересы соответствующего предпринимательского сообщества перед представителями власти. В свою очередь, члены ассоциации должны делегировать ей на добровольной основе часть полномочий по выработке внутрикорпоративных (внутрисекторных) стандартов поведения, обязательных для исполнения. Без того, чтобы фактически «поделиться полномочиями», вопрос не решается.
• 3. Переуступка ряда полномочий должна коснуться не только «рядовых», простейших вопросов текущей деятельности банков. Общефедеральная банковская СРО, если она будет создана, должна получить реальные возможности на партнерских началах участвовать в процессе разработки решений по принципиальным вопросам развития банковского дела в стране (стратегия развития банковского сектора, кредитно-денежная политика, обязательные нормативы и методики их расчета, подготовка нормативных актов Банка России и др.) и их принятия.

Управление банками извне и их самоуправление не осуществляются автономно и параллельно ни на одном уровне банковской системы. Напротив, на каждом из них элементы управления извне и самоуправления сочетаются. Получается своеобразный «слоеный пирог», в котором элементы каждого из видов чередуются. При этом «слои» не просто располагаются рядом, а диалектически взаимодействуют друг с другом, причем значительно глубже и плотнее, чем в других сферах экономики. Управление извне и самоуправление в банковской сфере находятся в тесной и неразрывной связи, перетекают, входят один в другой, являются производными друг от друга. Это едва ли не важнейшая особенность современного банковского управления, характерная практически для всех стран.

Банковское самоуправление вообще и самоуправление на уровне отдельно взятого коммерческого банка можно представить себе в виде процесса принятия управленческих решений, протекающего внутри некоего коридора действий, параметры которого определяются факторами, неподвластными (за небольшими исключениями) самим банкам. Таких факторов великое множество, но важнейшие из них следующие:

• 1) объективное состояние и тенденции развития национальной экономики;
• 2) экономическая, бюджетная, денежная и кредитная политика государства (фактически проводимая, а не декларируемая);
• 3) мера самостоятельности центрального банка;
• 4) объективное состояние и тенденции развития денежного хозяйства страны, устойчивость национальной денежной единицы;

• 5) качество гражданского и уголовного законодательства, практика их применения;
• 6) уровень правопорядка в обществе, экономике, банковской сфере;
• 7) качество банковского законодательства и практика его применения;
• 8) уровень монополизации в банковском секторе;
• 9) качество подзаконных нормативных актов многочисленных государственных органов управления;
• 10) качество нормативных актов центрального банка и его действительных отношений с коммерческими банками.

Все перечисленные факторы постоянно меняют интенсивность, направление действия, а подчас даже свой знак («плюс» или «минус»), причем это редко происходит одновременно. В результате всех этих разнонаправленных изменений, означающих расширение или сужение поля для маневра, улучшение или ухудшение условий для самоуправления, более или менее серьезное обновление «правил игры» и т. д., непрерывно меняются «очертания», параметры коридора действий, внутри которого каждый банк должен прокладывать собственный маршрут движения.

На разных уровнях банковской системы возможности для самоуправления неодинаковы (как, впрочем, и решаемые на них задачи); они могут отличаться даже на одном «этаже» системы.

• [1] Имеется Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», однако его действие не распространяется на КО.