Номенклатурная модель государственной службы и ее особенности

В отличие от дореволюционного периода, история советской государственной службы пока недостаточно изучена.

Декларированное в советский период отсутствие постоянного профессионального аппарата управления отрицало необходимость в установлении особого правового статуса для работников аппарата. Специальное законодательство о государственной службе в СССР не было создано.

Интерес к вопросам государственной службы в советской науке появился в первые послевоенные годы. Были сформулированы теоретические принципы советской государственной службы, о том, что государственные служащие должны защищать интересы всего трудового народа; о выборности отдельных категорий гоеударственных служащих; об их постоянной сменяемости; об отсутствии каких-либо привилегий перед рабочими и крестьянами.

Научная дискуссия В советской науке не было преобладающего направления по поводу правового содержания понятия госслужбы. Часть авторов относили предмет регулирования государственной службы к трудовому праву, а другие к административному нраву. В то время как одни авторы отвергали необходимость разработки специального законодательства о государственной службе, другие считали такое законодательство необходимым. По вопросу о том, кого следует относить к числу советских государственных служащих, часть исследователей придерживалась точки зрения, что таковыми являлись все служащие (как постоянные, так и временные) государственных и общественных учреждений, а также руководящий и инженерно-технический состав промышленных предприятий.

При этом многие исследователи считали, что государственная служба осуществляется только в государственных органах (не предприятиях, учреждениях или организациях).

того революционного и профессионального опыта, а также глубокого образования, но были лояльны и старательны, вследствие чего вытеснили собой «старых большевиков» и «спецов» и к середине 1930;х гг. составили большинство советских руководителей.

Для основного периода существования Советского государства — с 1930;х гг. до его распада — в базовых укрупненных категориях советских государственных служащих в гражданских ведомствах можно выделить следующие группы: номенклатурные работники, ответственные работники, специалисты. Правовой статус каждой группы регулировался отдельно, но ряд норм относился ко всем группам. Таким образом, законодательство было фрагментарным, нормы о правовом статусе государственных служащих были разбросаны в различных правовых актах.

Номенклатурные работники. Термин «номенклатура» используется в ряде научных отраслей, например, в химии, для обозначения упорядоченной совокупности некоторых элементов. В своем специальном значении данный термин применялся в СССР с 1923 г.

Номенклатурными работниками назывались работники, вне зависимости от их ведомственной принадлежности, назначение которых проводилось непосредственно партийными комитетами (основная номенклатура) или по согласованию с ними (учетно-контрольная номенклатура)^[1]. К этой категории относились все руководители партии и народного хозяйства. Своя номенклатура существовала на уровне от Политбюро Центрального Комитета (ЦК) партии до областного комитета.

В номенклатуру обкома КПСС входили секретари райкомов, редакторы областных газет, директоры предприятий и совхозов областного значения, председатели колхозов, освобожденные секретари комсомольских и профсоюзных органов. Назначение всех этих лиц осуществлялось либо напрямую обкомом партии, либо на выборных началах, но все кандидатуры при этом проходили предварительное согласование в обкоме.

Должности в партийной иерархии и в общественных организациях замещались путем избрания партийными, комсомольскими, профсоюзными организациями и трудовыми коллективами, соответственно. До перестройки имели место формальные выборы на безальтернативной основе. В свою очередь, должности в государственных органах замещались по назначению решением вышестоящего органа.

На уровне краевых, окружных и республиканских партийных органов также существовали свои номенклатуры. В них входили должности руководителей партийных и государственных органов, а также идеологических и общественных органов, предприятий и организаций, находившихся на территории данных образований и подведомственных их партийному руководству. Однако самые важные номенклатурные должности существовали на уровне ЦК партии.

Функции кадровой работы с номенклатурой с самого начала, с 1920;х гг., сосредоточились в ведении Организационного бюро и Секретариата ЦК.

Впоследствии главный кадровый орган партии неоднократно менял свое название. В 1980;е им был отдел организационно-партийной работы ЦК КПСС.

В целом существовала следующая структура высшей номенклатуры¹:

• — номенклатура Политбюро: должности в Политбюро и Секретариате ЦК;
• — основная номенклатура ЦК: должности первых секретарей партийных органов республиканского, краевого, окружного и областного уровня, а также должности высших военачальников, дипломатов, руководителей центральных государственных органов и органов безопасности, руководителей центральных идеологических органов;
• — учетно-контрольная номенклатура ЦК: должности руководителей государственных органов, предприятий, организаций и учреждений союзного подчинения, руководящие должности в Вооруженных Силах, КГБ, МВД, в дипломатическом корпусе, в партийных органах республиканского, краевого, окружного и областного уровня.

Руководители ВЛКСМ (комсомол) и ВЦСПС (профсоюзы) также входили в номенклатуру ЦК.

Помимо списков должностей номенклатуры, был налажен учет лиц, занимающих эти должности. На каждую номенклатурную должность постоянно существовал резерв из нескольких кандидатур. По этим спискам производились кадровые назначения^[2][3].

Назначения на должности по основной номенклатуре проводились решениями Секретариата ЦК, назначения на должности по учетно-контрольной номенклатуре оформлялись решениями других центральных или местных органов и сообщались для сведения и учета в аппарат ЦК^[4]. Каждая номенклатурная должность входила только в одну номенклатуру, по которой проводился учет работников, занимающих должность и готовящихся к ее замещению в будущем (резерв на выдвижение).

В связи с отсутствием разделения ветвей власти в правовой доктрине СССР избрание на советскую должность (народным депутатом) не требовало оставления ранее занимаемой партийной, общественной, административной или хозяйственной должности. Советская (законодательная) работа исполнялась параллельно с основной профессиональной деятельностью.

Все номенклатурные должности замещались только членами партии. Номенклатурные должности охватывали все партийные, советские, общественные органы, а также министерства и ведомства, хозяйственные предприятия, органы обороны и безопасности.

Преимуществом номенклатурной модели было то, что она не была ограничена рамками одного государственного органа и одной отрасли.

Номенклатурный подход к выдвижению кадров имел своей обратной стороной то, что политическая лояльность при нем ставилась в приоритет перед профессиональной компетентностью.

Факт включения в номенклатуру говорил об удачной вертикальной карьере советского человека и давал некоторые льготы и преимущества, поэтому она стала притягивать карьеристов и приспособленцев. По мере сращивания партийной и ведомственной номенклатуры ротация кадров замедлялась, и центральная власть теряла контроль над кадровым корпусом министерств и ведомств. Ведомственность в сочетании с местничеством привела к образованию региональных элит, включавших в себя работников аппарата областных властных структур, вследствие чего возникали настоящие номенклатурные кланы. В итоге номенклатура превратилась в своего рода правящий класс, «потомственное дворянство» формально бесклассового советского общества, что было хорошо описано исследователями новейшего периода¹.

Упоминание о группе ответственных работников встречалось в отдельных правовых актах, начиная с 1920;х гг., и обозначало работников, для которых установлен особый порядок дисциплинарной ответственности за выполнение поставленных задач^[5][6].

В 1930;е гг. было установлено, что ответственные работники несут административную дисциплинарную ответственность, т. е. конфликты с их участием рассматриваются вышестоящим органом в порядке подчиненности^[7]. Окончательно эта норма была закреплена Положением о порядке рассмотрения трудовых споров от 20 мая 1974 г. Для ответственных работников практиковалось назначение на должности по конкурсу и с испытательным сроком, проведение в отношении их аттестации^[8].

В качестве компенсации за подобные ограничения трудовых прав для ответственных работников устанавливался особый порядок оплаты, отличный от оплаты остальных служащих. Этот порядок включал систему так называемых персональных окладов и надбавок. Подробнее этот вопрос рассмотрен в главе, посвященной оплате труда государственных служащих.

Специфика советского законодательства определила отсутствие универсального определения категории ответственных работников и единого правового акта, устанавливавшего их правовой статус. Существовали перечни должностей ответственных работников, в которые входили: руководители предприятий, учреждений, организаций всех видов и их заместители; руководители структурных подразделений; бухгалтеры; выборные работники, занимающие оплачиваемые должности; ответственные редакторы изданий и секретари редакций; начальники пожарной охраны, прокуроры, судьи; технические, санитарные, налоговые инспекторы и др.¹

Таким образом, основным классификационным признаком для выделения группы ответственных работников являлся не должностной уровень или профиль должности, а признание государством их функций особенно важными. Такое особое правовое положение и особый характер отношений с государством являются аргументом в пользу отнесения ответственных работников к числу советских государственных служащих.

Специалисты. В государственных органах, общественных организациях и учреждениях существовали иные штатные должности, связанные с исполнением основных функций соответствующего органа, организации, учреждения. Зачастую категория госслужащих понималась тождественно категории служащих, т. е. работников, занятых умственным, а не физическим трудом. Должности служащих существовали в непроизводственной сфере, а также в органах управления промышленных предприятий.

Все государственные гражданские служащие СССР с точки зрения должностной классификации относились к категориям руководящих, инженерно-технических работников, специалистов и служащих.

Классификация должностей служащих была установлена в Тарифном справочнике, изданном Госкомтруда СССР в 1969 г., в который позднее вносились изменения^[9][10]. Подчеркнем, что классификация должностей была универсальной и действовала как для органов управления, так и для обычных предприятий, учреждений, организаций. Единая номенклатура должностей служащих включала более 300 наименований должностей, которые были разбиты на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители. Категории подразделялись на группы, что характерно и для современного российского законодательства о государственной службе.

Правовое положение специалистов в государственных органах не отличалось от правового положения специалистов учреждений и организаций непроизводственной сферы, а также служащих на предприятиях. Их трудовые права регулировались Кодексом законов о труде и локальными правовыми актами.

Специалисты составляли большинство в кадровом составе штатных (основных) работников государственных органов и административных учреждений. Они не исполняли управленческих функций и не руководили самостоятельным участком работы (кроме главных специалистов), но обеспечивали работу ответственных работников. Таким образом, деятельность специалистов была направлена на непосредственное исполнение функций государственных органов. Это позволяет считать их советскими госслужащими. Все эти должности требовали профильного высшего образования и подразделялись на ряд уровней, одинаковых для всех ведомств (специалист, ведущий специалист, главный специалист).

На рис. 2.1 представлены границы советской государственной службы.

Рис. 2.1. Место государственных служащих в системе управления СССР

Примечание: должности государственной службы выделены в рамке.

Вертикальными линиями показаны виды государственной службы в СССР в зависимости от ведомственной подчиненности тех органов, в которых предусмотрена государственная служба. Данная группировка разработана на основании правовых актов и исследований советских ученых.

Горизонтальные элементы на схеме отражают уровни должностей. Видно, что связующим звеном между различными видами государственной службы были номенклатурные должности: руководители всех ведомств входили в номенклатуру ЦК КПСС; руководители республиканского уровня — в номенклатуру ЦК Коммунистической партии союзных республик; уровня автономных республик, краев и областей — в номенклатуру крайкомов и обкомов партии. Партийные комитеты осуществляли координацию па уровне руководителей ведомств и их территориальных подразделений.

В свою очередь, номенклатурные работники составляют верхнюю часть, элиту группы ответственных работников, в которую, кроме них, входят все другие руководители. Почти все ответственные работники были членами партии. Их деятельность, включая порядок назначения и смещения с должности, регулировалась партийными нормами, а также особыми инструкциями.

Кроме них, к числу государственных служащих отнесены штатные специалисты аппаратов органов власти и управления, а также служащие, участвующие в реализации специальных функций государства (идеологических, правоохранительных и пр.).

Наряду с работниками государственных органов, а также организаций и учреждений, участвующих в управлении, в число государственных служащих включены штатные работники неуправленческого звена в партийных и общественных органах. Деятельность этих работников регулировалась в основном общими нормами советского трудового права.

В советской государственной системе ряд общественных органов (комсомол, профсоюзы) были наделены определенными государственными управленческими функциями. Ряд исследователей указывают на существование в рамках СССР двух видов службы — партийной и государственной, с приоритетом партийной службы¹. Однако существование единого номенклатурного принципа назначения руководящих кадров позволяет рассматривать оба названных вида службы как части общего механизма советской государственной службы^[11][12].

К положительным особенностям работы с персоналом в советский период следует отнести: систематизацию учета, практику оценки управленческого персонала, эффективное использование таких кадровых технологий, как подбор, расстановка, ротация, аттестация персонала, работа с резервом. Особое внимание уделялось профессиональному развитию кадров, что способствовало формированию профессионального управленческого аппарата, созданию предпосылок для становления эффективной системы управления персоналом в государственных органах.

Имелись и проблемные вопросы. Администрирование при формировании кадрового состава органов государственной власти приводило к тому, что кадровые назначения проводились лишь с согласия партийных комитетов. Часто на ответственные посты назначались непрофессионалы. Номенклатурный принцип назначения на различные должности в 1930—1980;е гг. охватывал всю систему государственного, общественного и хозяйственного управления, порождая должностную чехарду, партийный волюнтаризм и безответственность управленческого аппарата, оторванность его от масс. К сожалению, эта практика сохранилась и в постсоветские годы, подбор персонала и теперь нередко основывается на принципе «свой — чужой». Причина этого видится в недостаточно научном подходе к кадровому вопросу в целом. Изживание данной порочной практики должно сегодня стать целью реформирования кадровой системы России.

• [1] Партийное строительство: учеб, пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Политиздат, 1981.
• [2] Восленский М. А. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М.: Советская Россия, 1991.
• [3] Коржихина Т. 11. у Сенин А. С. История российской государственности. М.: Интер-пракс, 1995.
• [4] Сироткин В. Г. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. М., 1990.С. 292−334.
• [5] Мохов В. П. Номенклатура как политический институт в истории советского обществавторой половины XX века // Управленческое консультирование. 2005. № 1. С. 94—111.
• [6] Постановление Наркомата труда СССР от 16 марта 1929 г. «О порядке увольненияи восстановления в должности ответственных работников, дела которых об увольнениии восстановлении в должности не подлежат рассмотрению в расчетно-конфликтных комиссиях (РКК) и трудовых сессиях».
• [7] Постановление В ЦИК и Совнаркома РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарнойответственности в порядке подчиненности».
• [8] Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г. № 291 «О введении аттестации ответственныхработников аппарата советских и общественных органов.
• [9] Стародубская Е. И. Понятие ответственного работника в советском трудовом нраве //Правоведение. 1980. № 3. С. 49−54.
• [10] Постановление Госкомтруда СССР от 14 января 1969 г. № 15 «Об утверждении Квалификационного справочника должностей служащих».
• [11] Востриков П. П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовкии повышения квалификации государственных служащих: дис. … канд. юрид. наук. М. :Изд-во РАГС, 1998.
• [12] Борщевский Г. А. Кадровая трансформация в государственном аппарате в 1985—2012 гг.: от партийной номенклатуры к гражданской службе//Знание. Понимание. Умение.2013. № 1.С. 281−285.