Программно-целевой метод повышения эффективности государственной службы

Программно-целевой метод — один из наиболее распространенных в современной управленческой практике методов управления. Он, несмотря на свою сложность, трудоемкость и высокую стоимость, способен обеспечить не только формирование долгосрочных приоритетов, прозрачность и согласованность между собой планов разных уровней и разной ведомственной принадлежности, но и практическую реализацию самых крупномасштабных проектов^[1][2]. Многолетний отечественный и зарубежный опыт доказывает, что программный метод придает управлению комплексный характер, позволяет рациональнее использовать ресурсы, уменьшает вероятность политических и организационных рисков.

Преимуществами данного метода являются:

• — направленность на реализацию стратегических целей развития; ориентация на результат.
• — сбалансированное и поэтапное, скоординированное во времени выполнение взаимосвязанных мероприятий;
• — возможность соотнести имеющиеся ресурсы с целями развития на всех уровнях управления;
• — долгосрочный характер;

возможность контроля оценки эффективности управленческих действий.

Государство определило формы программного управления, сформулировало сценарные условия и основные параметры документов планирования, ориентированных на долгосрочную (более б лет), среднесрочную (3—6 лет) и краткосрочную (1—2 года) перспективу. Речь идет о таких документах, как прогнозы, стратегии, концепции и программы социальноэкономического развития, программы отраслевого развития, инвестиционные программы с государственным участием, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного финансирования (ДРОНДы), планы действий государственных органов.

Во всех программах указывается, какова цель программы; кто, как и в какие сроки будет се реализовывать; какие ресурсы для этого потребуются. Каждая программа содержит информацию о сроках и ресурсном обеспечении предстоящих работ, критерии, показатели и индикаторы эффективности реализации мероприятий.

Программные документы действуют на федеральном, региональном и местном уровне¹. Программно-целевой метод рассматривается в качестве одного из основных инструментов управления. Данный метод обеспечивает комплексный межведомственный и межотраслевой характер управления, позволяет получать мультипликативный эффект.

Несмотря на широкую распространенность программно-целевого метода, в настоящее время эксперты все чаще говорят об отсутствии в России должной «стратегической культуры», о необходимости перехода к долгосрочному комплексному планированию и «управлению по результатам». Причина этого в том, что программно-целевой подход является лишь инструментом для реализации поставленных приоритетов. В отсутствие приоритетов как таковых применение данного подхода не дает эффекта.

То, как применяется данный метод на практике, хорошо видно на примере реализации федеральных программ реформирования государственной службы.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., предусматривала создание «целостной системы государственной службы», обеспечивающей «реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества»^[3][4]. Из этой формулировки следует методологически важный тезис о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности госслужбы, где центральным элементом должны являться не должностные обязанности госслужащих, а функции государственных органов. Кроме того, для методологии оценки госслужбы должны быть приоритетны не аппаратные процессы, а внешний эффект от деятельности госслужбы, выражающийся в развитии экономики и общества в целом.

В середине 2000;х гг. проведена административная реформа, направленная на повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Была создана трехуровневая система органов исполнительной власти.

Одновременно в России началась бюджетная реформа. Все три реформы взаимосвязаны и составляют цикл реформ государственного управления, которые в той или иной форме продолжаются по сей день (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Взаимосвязь и взаимообусловленность реформ государственного.

управления Программа реформирования государственной службы на 2003—2007 гг.

Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» (утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336).

• — определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов;
• — внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

• — применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;
• — реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития госслужащих;
• — внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики госслужащих;
• — создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения госслужащими своих должностных (служебных) обязанностей;
• — обеспечение развития системы управления государственной службой.

Немалая часть поставленных задач не была решена. Удалось лишь дополнить правовое обеспечение госслужбы (в частности, по вопросам противодействия коррупции, медицинского обеспечения); разработать ряд методик; обобщить практику; провести ряд аналитических исследований. Но реально новая система правоотношений в сфере государственной службы не выстроена ни в те годы, ни позднее. Реализация мероприятий программы признана неэффективной самими координаторами и государственными заказчиками программы. Этому препятствовало, в частности, то, что обязанности самих координаторов не были четко определены, существовала неясность в вопросах финансового обеспечения мероприятий, их ресурсной и прикладной целесообразности. Это обусловило продление программы до 2007 г.

Отмечена тенденция к переходу управления реформой госслужбы в «ручной режим»; диагностирована необходимость выстраивания вертикальной модели управления в целях имплементации новых технологий в институт государственной службы. Это связано с необходимостью перехода от теорий, законодательных актов и методических предложений к практике масштабных преобразований^[5].

В числе проблем данного этапа реформы выделялись: недостаточная теоретическая проработка; отсутствие эффективного управления; слабое информационное обеспечение, отсутствие учета общественного мнения; отставание нормативно-правового обеспечения; проблемы кадрового обеспечения; некритическое отношение к зарубежному опыту; жесткая зависимость от политической ситуации^[6].

Главным выводом, который делали исследователи о реализации рассматриваемой программы, было отсутствие видения целостного института государственной службы и динамики его развития. В программе не было ясных целей, связанных с тем, какой именно должна стать государственная служба в результате реализации программы. Соответственно, по итогам реализации программы оказалось невозможным сравнить ожидаемое и фактическое состояние объекта реформирования. Кроме того, отсутствовали системные показатели эффективности реализации программы: частные показатели по отдельным задачам не объединялись в целостную систему.

Вместе с тем нельзя отрицать того, что первая программа реформирования сыграла определенную положительную роль в развитии государственной службы. По экспертным оценкам, в 2003—2013 гг. было реализовано в общей сложности свыше 500 программных мероприятий, т. е. не менее 50—60 мероприятий в среднем за год. В реализации первой федеральной программы приняли участие пять федеральных государственных органов, во второй (2009—2013) — восемь. Это начало комплексного подхода к реформированию бюрократии в нашей стране.

• [1] Evans Р., Rauch J. Е. Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effectsof «Weberian» State Structures on Economic Growth // American Sociological Review. 1999.Vol. 5. № 64. P. 748−765.
• [2] Смирнова О. О. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. М., 2012.Вып. 2. С. 105.
• [3] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планированиив Российской Федерации».
• [4] Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496.
• [5] См.: Алиев Т. Т., Калитипа Ю. В. Реформы государственной службы в России: необходимость проведения, задачи, пути реализации и результаты // Современное право. 2010. № 1.С. 44—48; Юданова Д. М. Проблемы реформирования института государственной службыРоссийской Федерации // Экономика, государство, общество. 2010. № 2. С. 219—221; Бара-башевА. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000—2010). М.:Изд-во НИУ ВШЭ, 2013.
• [6] Турчинов Л. И. Государственная служба России: состояние и проблемы развития //Социально-профессиональное развитие государственной службы. Материалы 13-й Общерос.науч.-практ. конф. с международным участием. М.: Изд-во РАПХиГС, 2014. С. 125—132.