Концепция «Governance». Государственная служба

К настоящему времени становятся очевидными недостатки концепции «нового государственного управления», такие как злоупотребление инициативностью, приводящее к коррупции, и преобладание функций, ориентированных на оказание услуг (клиенториентированность) в ущерб решению системных задач государства.

Отрицательной стороной рыночных преобразований в аппарате стал рост числа контрольных функций^[1][2]. Так как вместо централизованной административной системы возникла более громоздкая совокупность государственных, квазигосударственных и окологосударственных образований, не имеющих единой системы управления, существующих за счет населения, дублирующих друг друга, возникла необходимость увеличения численности контролирующих органов и расходов на их содержание. Превращение административной системы в организационно более сложную и затратную иолурыночную систему наносит ущерб репутации государства как работодателя и организатора общественных отношений, что отмечают многие исследователи.

Акцент исключительно на технократические меры реформирования не привел к желаемым результатам. Триумф технологий над целями и ценностями государственной службы привел к определенному упадку у чиновников морали общественного служения, к выхолащиванию в среде управленцев гражданского духа. В связи с этим представляется принципиально важным вопрос о ценностях и критериях оценки деятельности государственной службы. Критерии для оценки ее эффективности должны находиться вне ее, а именно в развитии экономики и общества. Иначе в рамках чисто технологической логики можно высоко оценить социально вредную или бесполезную деятельность.

Несмотря на важность принципов эффективности и ее оценки в практике государственного управления, в развитых странах мира концепция «нового государственного управления» к настоящему времени утратила позицию наиболее передовой теории. Эксперты указывают на то, что менеджерский подход в госуправлении превращает гражданина в потребителя и лишает его права влиять на управление, что разрушает демократические ценности. Кроме того, государственная служба в условиях менеджеризма лишается общественной ценности, превращаясь в один из инструментов для оказания услуг¹. Это приводит к падению престижа службы и снижению профессионализма государственных служащих.

Американский ученый Б. Г. Питерс указывает на то, что «новое государственное управление» — это не идеология развития государственного управления, а лишь набор конкретных технологий^[3][4]. Практика их применения может соседствовать с различными политическими режимами, не всегда демократическими.

В качестве альтернативы менеджеризму предлагается концепция Governance (используются также варианты Good Governance, Good Enough Governance), в основе которой — уважение к закону и подотчетность^[5]. Впервые понятие «governance» появилось в Программе развития ООН в 1997 г. Концепция подразумевает государственное управление, отвечающее требованиям открытого, демократического и справедливого общества.

Данная концепция пока недостаточно разработана, и трудно судить о ее практических достоинствах. Главная идея заключается в отходе от однобокого клиент-ориентированного подхода прежней концепции в пользу обеспечения государством сбалансированного развития всех сфер жизни общества (см. табл. 8.2). С переходом от «рыночной идеологии» к идеологии «хорошего управления» государственное управление в развитых странах мира закрепило ценности политической открытости, эффективности и результативности, а также ответственности всех государственных институтов^[6].

В настоящее время принципы «нового государственного управления» начинают терять свои позиции, и звучат призывы отказаться от этого термина и использования преимущественно рыночной идеологии в процессах административного реформирования^[7]. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Оказалось, что отделение управления ресурсами от политики, на котором настаивает концепция «нового государственного менеджмента», в значительной степени бесперспективно. Общее направление административных реформ сегодня начинает описываться понятием «Governance», которое сложно однозначно перевести ни русский язык. Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях «Governance» означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ.

Таблица 8.2

Принципы государственного управления в концепции «Governance»

Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.

Концепция Governance включает в себя следующие ключевые характеристики:

• — сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);
• — признание верховенства права (Rule of Law)]
• — прозрачность власти и ее решений (Transparency);
• — отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);
• — ориентация на консенсус {Consensus Oriented);
• — равенство и отсутствие дискриминации {Equity and Inclusiveness);
• — результативность, эффективность и экономичность {Effectiveness and Efficiency);
• — подотчетность власти гражданам {Accountability)^[8].

Находят применение международные показатели эффективности государственного управления, содержащие в себе элементы общественной оценки.

Так, показатель государственного управления (CRICS), рассчитываемый Всемирным банком, основан на сравнении стран по развитости гражданских прав; политической стабильности; эффективности правительства (включая компетентность госслужащих, их зависимость от политических влияний); качеству законодательства; уровню доверия граждан к законам; восприятию коррупции в обществе^[9].

Показатель CLEAR (коррупция—право—экономика—налогообложение—контроль) основан на оценке издержек инвестирования из-за непрозрачности среды.

Показатель исследования бизнес-среды (WBES) основан на сравнительной оценке государственной политики, делового климата, уровня коррупции, качества государственных услуг в различных странах.

Аналогичные функции выполняют показатели бизнеса в странах с переходной экономикой (BEEPS); индекс экономической свободы (ИЭС); индекс непрозрачности; индекс институциональной среды. Последний из названных показателей основан на обследовании доверия самих государственных служащих к государственной политике, ее адекватности, предсказуемости и ресурсной обеспеченности.

Кроме того, существуют индекс восприятия коррупции (ИВК), который учитывает уровень коррупции в государственном секторе, и барометр мировой коррупции, учитывающий уровень восприятия коррупции гражданами. Данные показатели также косвенно характеризуют взаимодействие государственных служащих и общества.

Однако вне зависимости от развития управленческих теорий не вызывает сомнения, что государственные служащие существуют за счет общества и должны работать для блага всех граждан. Поэтому ликвидация административных барьеров, сближение принципов государственной службы и трудовой деятельности иных видов, ориентация госслужбы на достижение общественно значимых результатов, а также совершенствование технологий подбора и оценки кадров будут являться необходимыми элементами развития государственной службы в будущем.

***.

Государственная служба существует не сама ради себя, а для выполнения набора общественно значимых функций. Главная задача госслужбы заключается в исполнении государственных решений, реализации государственной политики во всех сферах. Конкретно это может выражаться в оказании государственных услуг населению, осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства, управлении организациями государственного сектора, методической, разрешительной деятельности и т. д.

Эффективность государственной службы может выражаться в достижении различных показателей, но в любом случае она способствует повышению эффективности системы управления, экономики и общества в целом. Для того чтобы можно было оценивать эффективность государственной службы, ее функционирование должно быть направлено на достижение конкретных измеримых показателей.

Органы управления государственной службой организуют ее реформирование в соответствии с общими приоритетами государства, проводят государственную кадровую политику, направленную на достижение этих приоритетов. Распыленность функций управления приводит к общей неэффективности системы государственной службы.

Общество требует от государственных служащих образцового морального облика, но они являются представителями того же самого общества, и поэтому разделяют все его недостатки и укоренившиеся стереотипы поведения. Повышение общественного имиджа государственной службы связано с повышением ее открытости, морального и организационного единства с другими отраслями и сферами общества. Многие проблемы государственной службы происходят от ее изоляции от общества. Наличие властного ресурса в системе госслужбы при закрытости системы управления порождает такое негативное явление, как бюрократизм и связанная с ним коррупция.

Важным направлением реформирования становится стирание правовой границы между государственной службой и организациями государственного сектора. Работники подведомственных организаций государственных органов выполняют общие функции с государственными служащими, происходит перетекание кадров из государственного сектора в систему госслужбы и обратно. Таким образом, повышение эффективности государственной службы не может происходить в отрыве от создания высокоэффективного государственного сектора в России.

• [1] Приказ ФНС России от 31 августа 2015 г. № ММ В-7−17/371(c)> «Об утверждениии реализации Политики ФНС России в области качества предоставления государственныхуслуг и реализации государственных функций на 2015—2018 годы».
• [2] Оболонский А. В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США (эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия) // Вопросы государственного и муниципального управления.2014. № 2. С. 145−171.
• [3] Borgmann Л. Crossing the Postmodern Divide. Chicago: University of Chicago Press, 1992; Box R. C., Marshall G. S., Reed B.J., Reed С. M. New Public. Management and SubstantiveDemocracy // Public Administration Review. 2001. Vol. 61. № 5. P. 608—619.
• [4] Peters G. B., PierreJ. Governance without Governing? Rethinking. Public Administration //Journal of Public Administration Research and Theory. 1998 (Apr.). P. 223—243.
• [5] Heritier P., Silvestri P. (eds.) Good government, Governance, Human complexity. LuigiEinaudi’s legacy and contemporary societies. Firenze, 2012.
• [6] UNESCAP. What is Good Governance? // http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp#top.
• [7] Сморгунов Jl. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «Governance» // Полис. 2003. № 4.С. 3−11.
• [8] What is Good Governance? / UNESCAP [Электронный ресурс]. URL: http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm.
• [9] Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: рабочие документы. Всемирный банк. М.: Алекс, 2005.