Модели государственной службы континентальных европейских стран

Характеристика континентальной модели государственной службы

Среди классификаций административных моделей, существующих в странах Европы, выделяются так называемые «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия). Их модели характеризуются сильной центральной властью, развитым законодательством, влиятельностью бюрократии, ее стабильностью, большим объемом госсектора.

Страны «германской» модели" (Германия, Австрия, Швейцария) характеризуются распределением функций между центром и регионами, развитыми этическими регуляторами госслужбы.

Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия) характеризуются сочетанием менеджериальных и традиционных карьерных основ государственной службы, значительными полномочиями местных органов.

Наиболее интересен опыт организации государственной службы во Франции, Германии и малых странах Европы.

Государственная служба Франции

Во Франции правовую базу государственной службы составляют общие и частные положения. Общие положения регламентируются Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и конституцией Французской Республики 1958 г.

Частные положения о государственной службе заключены в Общем статуте публичной службы, который включает в себя четыре закона:

• — от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;
• — от 11 января 1984 г. о государственной публичной службе;
• — от 26 января 1984 г. о местной публичной службе;
• — от 6 января 1986 г. о государственной медицинской службе.

Общий статут применим ко всем государственным служащим. Наряду с Общим, существуют особые статуты в отношении отдельных государственных органов. Особые статуты фиксируют в себе условия и порядок поступления на государственную службу, обязанности служащих, порядок продвижения по службе, порядок присвоения чинов и рангов. Они принимаются декретами Государственного совета после проведения консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

Различаются такие понятия, как «служащий» и «чиновник». Обыкновенные служащие представляют собой вспомогательный персонал, принимаемый по контракт}' на срок до трех лет либо для повременной работы не более чем на 120 часов в месяц.

Государственная служба Франции — одна из самых многочисленных и стабильных в Европе. В 2013 г. она насчитывала 5 млн служащих, в том числе 2,2 млн государственных служащих, 1,6 млн муниципальных служащих и 0,97 млн человек медицинского персонала.

Важно запомнить Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной государственной администрации; служащие администрации регионов; служащие департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в постоянный штат государственного органа.

назначенцы (категория А), специалисты (категория В), обеспечивающие специалисты (категория С) и работники бюджетной сферы (категория Д). Специалисты (в том числе учителя) составляют 56% общей численности госслужащих.

Чин является званием, которое предполагает право на замещение определенной должности. Конституция Французской республики гласит, что парламент обязан защищать права военнослужащих и гражданских служащих. Назначение на должности по трудовому договору во Франции возможно только в слз’чаях, когда отсутствуют государственные служащие (чиновники), готовые занять данную должность. При сокращении должности чиновник имеет право на новую должность, соответствующую его рангу, в том числе в другом государственном органе или в местной администрации. Так обеспечивается гарантированная занятость госслужащих. Для всех государственных и местных служб установлена единая классификация должностей и чинов. В общем виде действующая система представлена на рис. 9.3.

Рис. 9.3. Государственная служба Франции.

Ответственность за проведение политики в сфере госслужбы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статута о госслужащих. В соответствии со ст. 13 Конституции, президент республики назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и т. д.

Подготовкой кадров для госслужбы занимается специальное учебное заведение — Национальная школа администрации (ENA), основанная Шарлем де Голлем в 1945 г. Это элитное учебное заведение, большинство выпускников которого стали ведущими государственными политиками, чиновниками, дипломатами и членами международных организаций, менеджментом крупнейших фирм.

Основная дискуссия сегодня ведется вокруг правового положения так называемых корпусов. Франция имеет корпоративную организацию государственной службы, в которой карьера госслужащих определяется их профессиональной принадлежностью. Корпус представляет собой корпорацию госслужащих одной профессиональной группы. Преимущество данной системы состоит в высоком профессионализме и корпоративной сплоченности работников каждого корпуса. Недостатком является значительная децентрализация, ведомственность (зачастую клановость). Границы между корпусами постепенно сближаются, но влиятельные профсоюзы чиновников препятствуют этому.

В 1990;е гг. была объявлена политика децентрализации, связанная с передачей государственных полномочий на местный уровень и саморегулируемым организациям. Государственные предприятия в сфере телекоммуникаций и железнодорожного транспорта были переведены на рыночные инструменты хозяйствования. Так, работники Франс Телеком, бывшие ранее госслужащими, стали работниками по трудовому договору. Многие государственные компании стали создавать дочерние организации, персонал которых считается работниками коммерческого сектора.

Правительство Н. Саркози в 2007—2011 гг. провело радикальные реформы. Были сокращены более 150 000 должностей государственной гражданской службы. В 2011—2013 гг. прошла вторая волна сокращений, охватившая 97 000 должностей. Усилена подотчетность карьерной госслужбы политикам. Поставлена задача изменить правовой статус большинства госслужащих с публично-правового на контрактный. Изменения не должны были коснуться лишь верхнего уровня бюрократии. Реформы вызвали активное сопротивление большинства госслужащих. В 2010 г. 71% опрошенных гражданских служащих заявили, что реформа ухудшила условия их труда. Среди медицинского персонала так считали 76%, среди муниципальных служащих — 62%Г Менеджеризация госслужбы преследует политические цели. Но она расходится с традиционными ценностями госслужащих. Так, проведение программы внедрения менеджерских компетенций в Министерстве по делам инфраструктуры Франции привело к тому, что в корпусе инженеров произошел резкий отток кадров в частный сектор.^[1]

В 2006 г. по инициативе Министерства финансов введена система независимых исполнительных агентств, призванная повысить эффективность расходования бюджетных средств за счет оплаты по результатам.

В 2009 г. принят закон, согласно которому при сокращении должности госслужбы работнику предлагалось перейти на другую должность, в том числе с национального на муниципальный уровень или в хозяйственную сферу. При отклонении трех последовательных предложений госслужащий мог быть уволен без выходного пособия.

К настоящему времени не состоялось запланированное упразднение корпусов. Кадровый лифт внутри госслужбы работает плохо: ранее талантливые выпускники административных школ поступали на технические должности и по мере накопления опыта делали карьеру, в том числе выходили в политики. Теперь такое практически невозможно: специалисты госслужбы остаются специалистами, а на руководящие должности приходят выдвиженцы бизнеса.

Интересен французский опыт оценки эффективности труда государственных служащих. Здесь действует система так называемых зачетных очков. Ежегодно независимые комиссии оценивают в баллах работу каждого служащего. Учитываются уровень профессионализма, стремление к профессиональному росту, организованность, скорость выполнения задания, аккуратность, нравственная чистоплотность. Полученные данные помогают лучше разобраться в профессиональной дееспособности служащего, понять, насколько качественно он способен исполнять служебные обязанности, умеет ли квалифицированно применять правовые акты и г. д.

• [1] Rouban L. Back to the nineteenth century: the managerial reform of the French civilservice // Labor History. 2013. Vol. 54. № 2. P. 161—175.