Американская модель государственного управления: специфика, структура и механизм

Факторы своеобразия американской модели управления.

Современная система государственного управления США принципиально отличается от британской модели своей прагматической ориентацией. Отцы-основатели США под влиянием идеологии Просвещения и анализа практики заложили базовые принципы эффективной системы государственного управления.

Рис. 10.1. Модель государственного управления (США).

Принципы, лежащие в основе организации и функционирования системы управления, гарантируют ее эффективность и стабильность благодаря высокой степени разделения управленческого труда и специализации институтов, способности реагировать на общественные запросы. Среди факторов и принципов эффективности американской модели «жесткого разделения властей» выделются следующие.

1. Система сдержек и противовесов. Конституция США учредила республиканскую форму правления в виде президентской республики. Смысл американской модели состоит в жестком разделении законодательной, исполнительной (президентской) и судебной властей, которые формируются независимо друг от друга. Хотя прямо в Конституции не сформулирован этот принцип, она обеспечивает равновесие между тремя ветвями власти, не допуская возвышения одного органа над другим. Президент республики — глава государства и Правительства; Правительство не песет ответственности перед Конгрессом; Президент не обладает правом роспуска палат Конгресса. Конгресс США разделен на две палаты — Палату представителей и Сенат, которые в отличие от Парламента Великобритании равноправны. Законопроект не может стать законом без полного согласия между ними. Нижняя палата нс обладает конституционным правом преодолеть возможное вето Сената.

Для того чтобы ни одна ветвь власти не могла узурпировать полномочия другой, была создана система «сдержек и противовесов». Ее суть состоит в жестком «горизонтальном» разделении функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, полномочия которых в Конституции прописаны очень подробно. Конгресс принимает законы, которые «сдерживают» Президента, и Верховный суд, а в случае несоблюдения законов может прибегнуть к импичменту. Президент «сдерживает» Конгресс правом вето, а Верховный суд — правом назначения членов суда. Опираясь на Конституцию, Верховный суд приобрел функцию конституционного контроля, что позволяет ему признавать отдельные нормативные акты Конгресса и Президента юридически ничтожными, если они противоречат Конституции США. Подобное расщепление властей еще в большей степени свойственно штатам. Кроме того, равновесие между тремя ветвями власти достигается путем установления различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Палата представителей избирается на два года, Президент — на четыре, сенаторы — на шесть, федеральные судьи назначаются бессрочно, «пока ведут себя хорошо» (during good behavior). Это позволяет, с одной стороны, постоянно обновлять государственные институты, с другой — усиливает возможность конфликта между ними, так как личный состав властных органов отражает различные фазы меняющихся общественных настроений. Наконец, важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет «вертикальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов. Оно также проведено недостаточно четко, что создает возможность конфликта между ними, взаимного контроля.

• 2. Принцип разделенного правления. Поскольку сроки полномочий высших органов власти — Президента и палат Конгресса — разнятся, то может возникнуть ситуация, когда исполнительную и законодательную власти (по крайней мере, одну из палат) контролируют различные политические партии. В этом случае действует принцип «разделенного правления», ставший одним из элементов системы «сдержек и противовесов». Разделенное правление затрудняет сотрудничество Президента и Конгресса, однако «обрекает» участников на поиски консенсуса, поскольку Конституция не предоставляет возможности легального разрешения возникшего конфликта досрочными перевыборами одного из его участников. Избежать политического кризиса помогает слабая партийная дисциплина членов Конгресса, что позволяет политическим противникам договариваться друг с другом. Ведь программные различия между демократами и республиканцами сравнительно невелики, в каждой из них существуют свои либералы и консерваторы. Поэтому в политической практике США часты случаи совместного голосования республиканцев и консервативных демократов, которые представляли южные штаты. Именно на нее опирался в 1980;е гг. Президент Р. Рейган. Кроме того, политическая культура элиты ориентирована на интересы своих избирателей. В том случае, если обсуждаемый законопроект затрагивает интересы округа, законодатель в Конгрессе США обычно голосует исходя именно из них, и тогда смешанное демократическо-республиканское голосование — обычное явление. Если же проблема не затрагивает данных интересов, голосование принимает более отчетливый партийный характер.
• 3. Двухпартийная система. В США, как и в Великобритании, сформировалась двухпартийная система. Однако отцы-основатели Американского государства негативно относились к ним, видя в них угрозу государственному единству. В 1828 г. на юге возникла Демократическая партия, обеспечившая Э. Джексону победу на выборах. В 1854 г. была образована Республиканская партия. Американские партии отличаются от британских двумя особенностями. Во-первых, это были партии избирателей: их назначение состояло в том, чтобы сформировать у избирателей политические позиции и мнения по актуальным вопросам и помочь им сделать правильный выбор. Поэтому в американских партиях отсутствует жесткая партийная дисциплина, предусматривающая санкции за голосование против линии партии. Во-вторых, первоначально они нс были идеологически ориентированными, что объясняет их широкую социальную базу.

Американские политические партии являются слабыми и не отличаются внутренним единством и дисциплинированностью. Этому способствовала вводимая в тот период практика предварительных выборов — праймериз (англ, primaries — первичные), позволяющая именно избирателям определять кандидатов на будущих выборах (первые праймериз были проведены в 1842 г.).

Чтобы стать официальным партийным кандидатом на «больших выборах», необходимо, опираясь на собственные ресурсы, выиграть праймериз. Национальные комитеты Республиканской и Демократической партий работают главным образом в период официальных избирательных кампаний, когда кандидаты уже определились. Причина слабости американских партий также в том, что члены Конгресса склонны отстаивать интересы преимущественно своих избирательных округов, чему способствует мажоритарная избирательная система, построенная на одномандатных округах. Стремящиеся к переизбранию политики поддерживают теснейшую связь со своим округом. Именно здесь постоянно работает большинство их многочисленных помощников.

Однако, несмотря на относительную слабость, политические партии США играют важную роль в политической системе общества. Для политиков принадлежность к традиционной партии помогает делать карьеру, облегчает их деятельность в законодательных органах. Для рядовых избирателей приверженность той или другой партии позволяет сформулировать собственную позицию и выразить свое отношение к актуальным общественным проблемам. Ведь между традиционными партиями существуют программные различия. Демократы (либералы) выступают за социальную ориентированность государственной политики, поддержку малоимущих американцев; именно они более озабочены правами человека в США и в мире. За демократов голосуют женщины, этнические и религиозные меньшинства, граждане с низкими доходами, зависящие от государственной поддержки. Республиканцы (консерваторы) выступают за сохранение «традиционных американских ценностей», в которые включают свободу рыночных отношений, личную ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое государство»; их программа содержит популярные среди имущих американцев требования сокращения социальных расходов при одновременном уменьшении налогов. За республиканцев в большей степени готовы голосовать белые мужчины-протестанты, имеющие средние и высокие доходы.

• 4. Активная роль заинтересованных групп. США отличает широкое распространение лоббизма, которое компенсирует пассивную роль политических партий в политическом процессе. Именно заинтересованные группы оказывают решающее влияние на процесс принятия политических решений. Лоббистская деятельность считается реализацией петиционного права, сформулированного в поправке I к Конституции США. Одно из ее положений гарантирует «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Развитию лоббизма в США способствовал ряд факторов:
• 1) слабость политических партий побуждает американских политиков рассчитывать на собственные материальные ресурсы, чтобы продвинуться по ступеням властной лестницы. Тем самым они оказываются в определенной зависимости от «заинтересованных групп», способных профинансировать их избирательную кампанию или политический проект;
• 2) полиархический характер политической системы, что выражается в рассредоточении центров принятия решений по горизонтали (разделение федеральных властей) и по вертикали (разделение полномочий между федерацией и штатами), делает необходимым лоббирование своих интересов одновременно в органах исполнительной и законодательной власти, в центре и регионах. Это под силу только специалистам;
• 3) мозаика политических, национальных, религиозных, региональных и профессиональных интересов и групп, не всегда устойчивых, однако нуждающихся в продвижении своих позиций и постоянно прибегающих к услугам лоббистов.

Следствием этого стало широкое распространение в США профессиональных лоббистских организаций (более 7 тыс.), в которых заняты многие десятки тысяч человек. Штаты и крупные города имеют свои представительства в Вашингтоне. В структуре крупных корпораций существуют отделы «по связям с общественностью», которые осуществляют данную функцию. Наконец, существуют и специальные лоббистские фирмы, отстаивающие во властных структурах интересы своих клиентов. На работу в подобные структуры охотно принимают бывших высокопоставленных деятелей исполнительной и законодательной власти, служащих Белого дома, Конгресса, министерств, хорошо знакомых с процедурой принятия здесь решений, обладающих широкими личными связями.

Лоббистская деятельность законодательно регламентирована. В 1938 г. был принят Закон о регистрации иностранных агентов с целью правового регулирования лоббистского влияния иностранных государств на государственные институты США. Были приняты Федеральный закон о регулировании лоббизма 1946 г. и Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г., определяющие порядок и процедуры участия лоббистов в политическом процессе.

5. Федеративное государственное устройство. США — федерация, объединяющая 50 штатов. Это обусловливает наличие двух уровней управления — общенационального и регионального. Приоритет федеральных властей закреплен в Конституции США в форме так называемой клаузулы о верховентстве (ст. IV). Здесь говорится, что Конституция и законы США, принимаемые во исполнение се, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. В разд.8 ст. I Констуции США закреплен перечень предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы ведения относятся к компетенции штатов, о чем говорится в Поправке X к Конституции, принятой в 1791 г. Эта Поправка развела предметы ведения федерации и штатов, объявив полномочия, не предоставленные прямо правительству США и не запрещенные штатам, остающиеся «за штатами или за народом». Была закреплена модель дуалистического федерализма, сохранявшего значительную автономию за штатами. Штаты — государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США. Они принимают свои конституции, имеют собственное гражданство, Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция США запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфередации, без согласия Конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, чеканить монету, выдавать кредитные билеты, заключать политические соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска. Штаты с разрешения федеральных органов могут заключать с другими государствами экономические соглашения по вопросам торговли, охраны окружающей среды и др., с разрешения Государственного департамента США (Министерства иностранных дел) они учреждают свои представительства в других государствах (по экономическим и культурным вопросам)^[1].

Стремление правительственных учреждений к централизации встречает также противодействие Конгресса, состоящего из членов, тесно связанных с местными интересами. Федеративное устройство справедливо считается одной из причин успешности американского государства, тем не менее иногда штаты протестуют против расширения полномочий (чаще всего это делается путем толкования Верховным судом США полномочий федерации), обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. Вместе с тем ученые утверждают, что доктрина дуалистического федерализма давно заменена концепцией кооперативного федерализма (сотрудничества федерации и штатов). Теперь на смену пришли идеи нового федерализма и конкурирующего федерализма, дополняющие кооперативный федерализм новыми формами взаимосвязей, в том числе штатов между собой^[2].

• [1] См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2013.С. 336−337.
• [2] См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 338.