Проблемы результативности и эффективности государственного управления

В настоящее время идет совершенствование деятельности органов государственного управления и внедряется новый тип управления, предусматривающий оценку деятельности на основе показателей эффективности. Применительно к управленческим системам эффективность рассматривается как отношение положительных результатов к допустимым затратам. Следовательно, государственное управления или государственную службу можно считать эффективной, если ожидаемый результат достигается в пределах предусмотренных ресурсов — человеческих, временных и финансовых.

Уровень эффективности деятельности государственных органов и их служащих напрямую зависит от эффективности управленческого решения и способов достижения поставленных целей.

Так, эффективными будут те решения, результаты воплощения которых дадут возможность достигнуть поставленной цели при минимальных затратах. Поскольку в понятие оцениваемого результата управленческой деятельности обычно входит вся совокупность последствий принятого решения, при определении его эффективности анализируются не только положительные эффекты, но и побочные, обратные, отрицательные последствия. Эффективным принято считать такое управление, положительный эффект которого превышает эффект от нежелательных последствий.

С целью решения проблем результативности и эффективности государственного управления с 2013 г. разрабатываются и внедряются в практику государственного управления показатели эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих. Нормативно данные показатели определены в целом ряде документов: Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 6 марта 2015 г. № 197 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1224 „Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей“», Приказе Минэкономразвития России от 3 июля 2015 г. № 435 «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений)».

Для того чтобы быть эффективными, решения, принимаемые в процессе осуществления функции государственного управления, должны быть реализуемыми, т. е. исходить из достижимых целей, реально доступных ресурсов и иметь описание порядка практической реализации и контроля исполнения.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих определяется полученным эффектом от принимаемых в процессе этой деятельности управленческих решений, направленных на достижение поставленной цели управления и результатов. При эффективном управлении положительный эффект должен превысить эффект от нежелательных последствий.

В настоящее время необходимы дальнейшие усилия по оптимизации контрольно-надзорной деятельности не только на отраслевом уровне, но и на уровне общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций.

Пример из практики В качестве примера рассмотрим эффективность системы государственного надзора в Российской Федерации. Только за 2012 г. в стране проведено более 2 млн 75 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Из этого количества 2,2 млн (81%) проверок осуществлено федеральными органами исполнительной власти, 510 тыс. (18,2%) проверок — органами исполнительной власти субъектов РФ. Лидерами на федеральном уровне являются МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор, Роструд, МВД России и Россельхознадзор. Доля подконтрольных субъектов, в отношении которых были проведены проверки, в 2012 г. составила 8,4%.

При этом федеральными органами исполнительной власти нарушения требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, выявлены всего у 16% проверенных подконтрольных субъектов (из 1 185 450 выявлено 163,4 тыс.).

Но при этом из бюджетов всех уровней на проведение проверок в указанный период было выделено более 69 млрд руб. В эти затраты включены заработная плата работников, командировочные расходы, материально-техническое обеспечение и др. Также 1,3 млрд руб. дополнительно расходуется на привлечение к контролю и надзору экспертных организаций для участия в проведении проверок.

Приведенный пример свидетельствует, что сфера контроля и надзора нс в полной мере ориентирована на выявление нарушений, влекущих реальное причинение вреда, при этом требует больших финансовых затрат.

Для повышения эффективности и результативности в сфере контроля и надзора необходимо:

• • ввести в практику государственного управления планирование и проведение контрольно-надзорных мероприятий с учетом степени вероятности причинения вреда;
• • устранить морально устаревшие требования к частоте проверок, которые опираются на нормативные акты периода Советского Союза,
• • обеспечить открытость (доступность) обязательных требований, чтобы проверяемые субъекты имели четкое представление о требованиях, исполнение которых осуществляется государственными органами контроля и надзора;
• • ввести избирательность проверок, частота которых напрямую должна быть связана с наличием серьезной угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, животным и растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры народов Российской Федерации), безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждением возникновения чрезвычайных ситуаций, природного и техногенного характера);
• • устранить дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же предмета различными органами государственной власти;
• • создать и ввести в практику государственного управления единую систему регистрации случаев причинения вреда, что даст возможность принимать качественные управленческие решения с учетом необходимости проведения проверок и имеющимися ресурсами.

Положительным примером внедрения системы оценки эффективности деятельности государственного управления может служить Федеральное казначейство. В ноябре 2013 г. решением Коллегии Казначейства от 27 ноября № 28/2 была одобрена Концепция оценки эффективности деятельности Федерального казначейства.

Оценка эффективности деятельности Федерального казначейства представляет собой совокупность оценки результативности деятельности как самого Федерального казначейства, так и оценку экономической и иной эффективности деятельности этого органа.

Основные цели оценки эффективности деятельности Федерального казначейства заключаются в повышении эффективности исполнения возложенных на Федеральное казначейство задач и функций и совершенствовании инструментов управления, приводящих к рациональному соотношению объемов имеющихся ресурсов и выполняемых функций.

Объектов оценки в применяемой системе несколько: это и служащие центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства, и отделы управлений центрального аппарата и территориальных органов.

Для достижения целевых значений показателей эффективности в Федеральном казначействе используется система планирования, включающая две компоненты — систему целей и систему планов Федерального казначейства.

В Федеральном казначействе применяется комплексная система оценки результативности деятельности по разным объектам: оценка результативности деятельности гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федерального казначейства; оценка результативности деятельности отделов управлений центрального аппарата Федерального казначейства; оценка результативности деятельности гражданских служащих, замещающих должности в территориальных органах Федерального казначейства; оценка результативности деятельности руководителей территориальных органов Федерального казначейства; оценка результативности деятельности отделов территориальных органов Федерального казначейства; оценка результативности деятельности территориальных органов Федерального казначейства; внешняя оценка деятельности органов Федерального казначейства.

Результативность служащих представляет итог их профессиональной деятельности, степень достижения ими запланированных результатов.

Текущая оценка результативности деятельности гражданских служащих является одномоментной оценкой служащих по результатам выполнения должностных обязанностей, отраженных в их должностных регламентах.

Для определения результативности деятельности служащего применяются показатели, разработанные управлениями центрального аппарата Федерального казначейства самостоятельно для каждого служащего.

Показатели результативности деятельности начальников управлений центрального аппарата разрабатываются и утверждаются начальниками управлений центрального аппарата совместно с курирующими их заместителями руководителя Федерального казначейства.

Показатели оценки результативности деятельности руководителей территориальных органов казначейства, а также руководителя Федерального казначейства, его заместителей, советника и помощника разрабатываются Федеральным казначейством.

Сумма значений всех показателей составляет 100%, каждый показатель оценивается в доле от общей суммы исходя из его значимости.

Общая оценка результативности деятельности служащего осуществляется им самостоятельно на основании значений выполненных показателей. Если при оценке применяется система ответов «да/нет», то для выявления результатов используется формула.

где 0₀5_щ — общая оценка результативности деятельности гражданского служащего; Oj, 0₂, 0″ — значения показателей деятельности с оценкой.

«Нет», %п — количество показателей деятельности с оценкой «Нет»;

Если указания значения обозначаются в процентах, то применяется формула.

где О_р1, О_р2, О_р" — оценка достижения значений показателей деятельности, %; п — количество показателей деятельности.

Анализ результативности деятельности служащего осуществляется Управлением внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства путем сравнения значения 100% результата деятельности с общей оценкой результата деятельности гражданского служащего, на основании чего делается вывод о результативности деятельности служащего.

Для оценки результативности деятельности отделов применяются показатели полномочия отделов.

Для определения результативности деятельности отделов используется индекс результативности.

Определение результативности деятельности отделов заключается в определении начальниками отделов индекса результативности выполнения каждой по отдельности задачи, исходя из максимального значения оценки выполнения задачи (10 баллов) с учетом количества нарушений по соответствующей задаче и применяемой к данному нарушению санкции, по формуле.

где Р, — индекс результативности выполнения соответствующей задачи (если при расчетах значение Р, получается отрицательным, то Р, считается равным нулю); 10 — максимальное значение индекса результативности выполнения соответствующей задачи; С, — санкции за нарушение, допущенное при выполнении задачи, или невыполнение задачи; Н, — количество нарушений, допущенных при выполнении соответствующей задачи (если в отчетном периоде выполнение задачи не требовалось, то II, считается равным нулю).

Индекс результативности деятельности отдела определяется руководителем отдела как средняя величина индексов результативности выполнения каждой задачи по формуле.

где Р — индекс результативности деятельности отдела; п — количество задач.

Анализ результативности деятельности отделов осуществляется Управлением внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства путем сравнения индекса результативности деятельности отделов с критерием результативности деятельности отделов, равным К) баллам, на основании чего делается соответствующий вывод о результативности отдела.

Для оценки результативности деятельности территориальных органов Федерального казначейства применяются показатели, исходя из целей их деятельности, и разрабатываемые структурными подразделениями Федерального казначейства.

Оценка результативности деятельности территориального органа Федерального казначейства осуществляется самим территориальным органом Федерального казначейства на основании проверок и данных прикладных программных продуктов и определяется как индекс результативности каждой по отдельности задачи:

Индекс результативности деятельности территориального органа Федерального казначейства в целом вычисляется по формуле.

где Р — индекс результативности деятельности территориального органа Федерального казначейства; i — количество показателей.

Оценка результативности деятельности служащих, замещающих должности в территориальных органах Федерального казначейства до заместителя руководителя территориального органа Федерального казначейства включительно, осуществляется по аналогии с оценкой результативности деятельности гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федерального казначейства.

Особенностями оценки результативности деятельности руководителей территориальных органов Федерального казначейства является утверждение показателей оценки Федеральным казначейством и включение в показатели оценки набора индикаторов, единых для всех руководителей территориальных органов Федерального казначейства, а также дополнительных индикаторов, индивидуально устанавливаемых по решению руководителя Федерального казначейства.

Оценка результативности деятельности отделов территориальных органов Федерального казначейства осуществляется аналогично с оценкой результативности деятельности отделов управлений центрального аппарата Федерального казначейства.

Также для оценки деятельности органов Федерального казначейства применяется внешняя оценка, которая дает возможность получить информацию о качестве выполнения Федеральным казначейством и его территориальными органами возложенных на них функций. Такая оценка деятельности органов Федерального казначейства осуществляется по результатам проведенных опросов и анкетирования.

При этом анализируется информация от посетителей сайтов Федерального казначейства и его территориальных органов; проводится анкетирование внешних респондентов; осуществляются запросы раз в год в адрес полномочных представителей Президента РФ по федеральным округам Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов РФ и главных распорядителей средств федерального бюджета; проводится раз в год анкетирование по оценке взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата Федерального казначейства с его территориальными органами.

Результаты внешней оценки находятся в открытом доступе на сайте Казначейства.

Система оценки эффективности деятельности Казначейства для информирования внешних пользователей и руководства Федерального казначейства подразделяется на несколько направлений:

• • для информирования общества и граждан;
• • информирования вышестоящих федеральных государственных органов исполнительной власти;
• • информирования руководства Федерального казначейства.

Организация оценки эффективности деятельности Федерального казначейства проводится в несколько этапов:

• 1) создание системы оценки эффективности деятельности Федерального казначейства;
• 2) работа по применению системы оценки эффективности деятельности Федерального казначейства;
• 3) применение итогов оценки эффективности деятельности Федерального казначейства для принятия управленческих решений.

Работа по созданию системы оценки эффективности деятельности Федерального казначейства проводится специально создаваемой рабочей группой, которая разрабатывает план мероприятий, определяет сроки и формы представления итоговых документов.

Использование системы оценки эффективности деятельности Федерального казначейства дает возможность улучшить распределение обязанностей, повысить эффективность имеющихся ресурсов, разработать механизм мониторинга процесса достижения результата, совершенствовать мотивацию государственных служащих.

По итогам оценки эффективности деятельности Федерального казначейства руководителем Федерального казначейства принимаются управленческие решения в части перераспределения ресурсов и функций в системе Федерального казначейства.

Такой опыт внедрения системы эффективности и результативности в деятельность государственных органов можно считать одним из самых успешных в системе государственного управления в нашей стране.

Перспективным направлением развития системы оценки эффективности в период формирования клиентоориентированной системы государственного управления можно определить такое направление, как работу по сбору мнений граждан после получения ими государственных услуг с использованием различных механизмов, среди которых: отправка SMSсообщений получателям государственных услуг с просьбой оценить качество услуги; опрос через электронные устройства, расположенные в местах оказания услуг (например, в многофункциональных центрах — МФЦ), опрос через интернет-ресурсы сайта «Ваш контроль», созданного по заказу Минэкономразвития (режим доступа: vashkontrol.ru). Граждане оставляют на этом сайте отзывы о качестве полученной услуги, отмечают в баллах, что именно понравилось или не понравилось.

Органы власти обязаны реагировать на отзывы, что предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 (ред. от 23.09.2015) «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» (вместе с «Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»).

Данный сайт позволяет оценить работу госорганов глазами «клиентов» — граждан, получающих услуги, провести сравнительный анализ и принять на этой основе управленческое решения по совершенствованию работы.

Также на Едином портале государственных услуг, в специальном разделе «Сбор мнений граждан о качестве услуг» (режим доступа: www.gosuslugi. ru), также предусмотрена оценка деятельности социально значимых услуг, предоставляемых МВД России, Росреестром, Пенсионным фондом, Росимуществом, Роспотребнадзором, Фондом социального страхования, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой судебных приставов. Граждане оценивают время, потраченное на получение государственной услуги, профессионализм и компетентность сотрудника, условия, открытость информации о порядке получения услуг. Таким образом, граждане могут влиять на оценку результативности государственного управления.

Каждый федеральный орган исполнительной власти и государственный внебюджетный фонд обязаны устанавливать показатель эффективности своей деятельности в сфере удовлетворенности получателей услуг и ежегодно повышать их.

К 2018 г. показатель эффективности и результативности каждого руководителя территориального подразделения указанных органов должен составлять не менее 90%, что в итоге позволит повысить уровень результативности и эффективности государственного управления через процедуры активного взаимодействия граждан с органами власти.