Доказательная государственная политика

Несмотря на то что сама концепция электронного правительства появилась менее четверти века назад, сегодня уже имеется серьезный опыт ее практической реализации как в России, так и в мире. Лучшие международные практики распространяются и адаптируются к страновым и региональным особенностям. Вместе с тем даже при параллельном успехе какого-либо проекта в этой сфере за рубежом или даже в другом регионе нашей страны, при реализации выбранной практики в другом месте всегда существует высокая вероятность неудачи.

Для того чтобы снизить риски, часто вначале запускается пилотный проект, по итогам реализации которого «отрабатывается» основной алгоритм, корректируется инструментарий и проч. Однако пилотный проект свидетельствует лишь о том, что конкретная политика привела к конкретному результату в конкретном случае, и успех пилотных проектов не является достаточным доказательством того, что его масштабирование на другие регионы приведет к тем же положительным результатам. И здесь встает важный для управленцев вопрос: как рассчитать вероятность успеха выбранной «лучшей практики» развития электронного правительства в новых условиях? Как определить, что политика, которая сработала в другой стране и при других обстоятельствах, приведет к ожидаемому эффекту сегодня?

Инструментарий доказательной политики {evidence-based policy, EBP) позволяет дать аргументированный ответ на поставленные вопросы и доказать, что проект, который был успешен в другом месте и в другое время, будет столь же успешным и в настоящем.

Изначально методология доказательной политики использовалась в основном в сфере медицины (доказательная медицина), однако в последние годы она начинает применяться и в других сферах, в частности — в сфере государственного управления социальной сферой.

Выделяют два подхода к определению сущности доказательной политики. В соответствии с широким подходом, доказательная политика включает в себя широкий спектр институтов, которые помогают принимать рациональные и обоснованные государственные решения. Таким образом, исследователи включают в систему доказательной политики такие элементы, как процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ), консультационные и совещательные органы при органах исполнительной власти, аналитические центры, опросы общественного мнения и проч.^[1] Доказательная политика представляет собой некий рамочный концепт, который объединяет набор различных механизмов, позволяющих принимать более обоснованные государственные решения.

В соответствии с узким подходом, доказательная политика представляет собой конкретный набор инструментов, позволяющих оценить вероятность успеха адаптации зарубежного опыта или масштабирования результатов пилотного проекта.

Общий алгоритм доказательной политики состоит из четырех основных этапов:

• 1) анализ процесса реализации и результатов эталонного проекта;
• 2) горизонтальный поиск;
• 3) вертикальный поиск;
• 4) верификация результатов посредством осуществления четырех стратегий: «Предсмертной» (The Pre-mortem), «Мыслить перспективно» (Thinking Step-by-Step), «Мыслить ретроспективно» (Thinking Backwards), «Это работает. Благодаря чему?» (It works. By Means of What?)^[2].

При этом следует отметить, что доказательства, используемые в рамках реализации доказательной политики, принято разделять на три группы:

• а) доказательства, полученные в результате научного эксперимента (результаты научных исследований, пилотных проектов, статистические и количественные данные, результаты использования группы методов «Big Data» («большие данные»), закономерности развития природы и др.), например, пилотный проект «Электронный листок нетрудоспособности», который стартовал в Астрахани в 2014 г.^[3];
• б) данные, полученные на основе изучения общественного мнения (результаты опросов общественного мнения (данные ЛевадаЦентр, ВЦИОМ), результаты фокус-групп и др.), например, опрос ВЦИОМ «Новое о цифровой грамотности, или россияне осваиваются в сети»^[4];
• в) сведения из неофициальных источников (мнения отдельных экспертов и чиновников, практический опыт лиц, принимающих решения и т. п.)^[5].

Для успешного применения инструментария доказательной политики важно соблюдать классические правила проведения эксперимента^[6], в частности, соблюдать:

• • временную последовательность (причина должна предшествовать следствию: вначале происходит воздействие экспериментальной переменной, и только после этого наступает эффект),
• • статистическую зависимость одного признака от другого (допустимой считается 5%-ная погрешность);
• • внутреннюю валидность эксперимента (причинную связь между признаками — изменение одного фактора зависит от изменения другого), при этом важно учитывать ряд типичных нарушений данного правила, вызванных изменением исторического контекста (участники эксперимента могут диаметрально изменить свою позицию ввиду каких-либо значительных политических преобразований или скачков НТП, например), изменением в составе экспериментальной и контрольной групп (например, смена руководства организаций, участвующих в эксперименте, может сказаться на результате) или нестабильностью экспериментального комплекса (например, изменения в составе экспертов, оценивающих результаты реализации проекта);
• • внешнюю валидность эксперимента (возможность распространить установленные зависимости за рамки эксперимента)^[7].

Только при соблюдении этих условий использование инструментария доказательной политики позволит сделать обоснованное предположение, что данная конкретная политика даст ожидаемый положительный эффект в данном конкретном случае.

Рассмотрим подробнее каждый из этапов реализации доказательной политики.

Этап 1. Анализ процесса реализации и результатов выбранного успешного проекта (эталонного проекта), опыт проведения которого возможно адаптировать для решения целей настоящего. При этом важно отметить, что выбранный проект (под проектом здесь подразумевается реформа, политика, программа — то есть организационно оформленная последовательность объединенных общей целью мероприятий, имеющих конкретную ресурсную базу для реализации) должен отвечать следующим критериям: он должен быть успешно завершенным, и информация о ходе его реализации должна быть доступна для аналитиков.

Этап 2. Проведение горизонтального поиска, который включает в себя поиск поддерживающих факторов, необходимых для успешной реализации проекта. Поддерживающие факторы — это те условия, которые должны обязательно присутствовать для успешной реализации конкретного проекта.

Например, для создания системы внутриведомственного электронного документооборота поддерживающими факторами являются (рис. 4.3):

• • поддержка руководителя органа государственной власти;
• • гармонизация внутриорганизационных процессов и функций с техническими возможностями СЭД;
• • наличие необходимого технического оснащения и программного обеспечения;
• • наличие у сотрудников необходимых навыков для работы в СЭД;
• • наличие технических специалистов, которые будут осуществлять поддержку функционирования СЭД;
• • наличие достаточных ресурсов для поддержки и обновления СЭД.

Рис. 4.3. Поддерживающие факторы проекта, но внедрению СЭД Помимо выявления поддерживающих факторов, необходимых для успешной реализации проекта, на данном этапе важно также ответить на следующие вопросы:

• Как повлияет на процесс реализации и результаты проекта отсутствие или недостаток какого-либо из поддерживающих факторов? Например, достаточно ли будет для работы в СЭД наличия у сотрудников базовых навыков работы за компьютером? Смогут ли они освоить программу самостоятельно или потребуется организация специальных курсов по повышению технической грамотности? Сколько времени и какие ресурсы потребуются для организации таких курсов?

• Является ли данный проект составной частью других проектов в данной сфере? Есть ли другие проекты, реализация которых нацелена на тот же результат? Как неудача реализации данного проекта повлияет на успех других проектов в данной сфере? Например, в какой степени новая СЭД будет совместима с СЭД других организаций? Не создаст ли введение новой СЭД препятствий в обмене электронными сообщениями с другими организациями?

В качестве примера осуществления горизонтального поиска рассмотрим реформу школьного образования, проведенную в 1995 г. в штате Калифорния.

• [1] Волошинская А. А., Комаров В. М. Доказательная государственная политика: проблемы и перспективы // Вестник Института экономики Российской академиинаук, 2015. № 4. С. 90−102.
• [2] Cartwright N., Hardie J. Evidence-based policy: a practical guide to doing itbetter. Oxford University Press, 2012.
• [3] Новости сайта Фонда социального страхования РФ (26.11.2014). URL: http://r30.fss.ru/archive/146 601 .shtml
• [4] Новое о цифровой грамотности, или россияне осваиваются в сети //Пресс-выпуск № 3084 от 15.04.2016, ВЦИОМ. URL: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=l 15 657
• [5] Волошинская А. А., Комаров В. М. Указ. соч. С. 93—94.
• [6] ?' Boruch R. Better Evaluation for Evidence-Based Policy: Place RandomizedTrials in Education, Criminology, Welfare, and Health // The Annals of the AmericanAcademy of Political and Social Sciences. 2005. Vol. 599. Place Randomized trials: Experimental Tests of Public Policy (May, 2005). P. 6—18. URL: http://www.jstor.org/stable/25 046 092
• [7] Валидность в социологии. URL: http://www.smolsoc.ru/index.php/home/2009;12−28−13−47−51/42−2010;08−30−12−18−24/1076−2011;02−04−23−31−30