Методологические основания политического менеджмента

Понятие «методология» имеет два основных значения: общетеоретическое и конкретно-предметное. В рамках общей теории рассматриваются вопросы, определяющие научный и дисциплинарный статус данной отрасли знаний (в нашем случае — политической), ее объект, связь с практикой, специфические особенности, взаимодействие с другими науками и формами общественного сознания. Например, к методологической сфере относится такой вопрос, как двойственность политики, о которой говорят как о науке и одновременно как об искусстве.

В справочной литературе методология рассматривается также в узком и широком смыслах. В узком смысле методология, по мнению ученых-методологов (Б. Глинский, О. Баксанский и другие), представляет собой совокупность познавательных средств, методов, приемов, используемых в какой-либо науке. В широком смысле методология есть учение о научных методах познания.

В структуре политического менеджмента выделяют три уровня исследовательских подходов:

• • теоретический, который состоит в разработке основополагающих теоретических установок относительно общих параметров ситуации, идеальных типов явлений, тенденций изменений и др., на базе которых формулируются исследовательские гипотезы;
• • отраслевой, позволяющий выявлять уровень (стабильный — нестабильный, долгосрочный — краткосрочный и т. п.) и тип области властных отношений (межнациональный конфликт, социальная политика и др.), в рамках которой формируется данная ситуация, требующая выработки соответствующей технологии;
• • микроприкладной ситуационный, локализующий ситуацию и синхронизирующий ее оценку с видением политического процесса в целом. В нашем случае мы ограничимся характеристикой тех методологических построений и исследовательских подходов в области современной политической науки, которые в наибольшей степени оказывают воздействие на направленность и эффективность практического применения методов и технологий политического менеджмента.

В современной политологической литературе теоретические методы, предназначенные для объяснения политико-технологического управления, иногда условно подразделяют на различные группы. Так, Г. В. Пушкарева выделяет две основные из них. Первая группа методов предназначена для аналитического конструирования политико-технологического управления как целостности, как особого сегмента политической реальности, имеющего свои особые качественные характеристики, позволяющие выделить его из многообразия других социальных и политических феноменов. Вторая группа методов ориентируется на исследование действий участников политико-технологического управленческого процесса.

В других случаях (В. Д. Зимина, Н. А. Борисов) применяется типология теоретико-методических подходов с учетом комплексного и многогранного характера политического управления и включающая в себя следующие подходы:

• • философский (управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляющихся свойств общества);
• • социологический (управление анализируется с точки зрения коррелятивной зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов);
• • экономический (управление анализируется с точки зрения как общественных затрат на формирование и осуществление, так и общественной пользы и социального эффекта);

• • психологический (управление анализируется с точки зрения механизма психологического взаимодействия людей);
• • исторический (управление анализируется с точки зрения его места и роли в различных типах цивилизаций);
• • этический (управление анализируется с точки зрения нравственных ценностей);
• • праксеологический (управление анализируется с точки зрения разнообразных видов человеческого труда, а также средств труда).

В рамках существующего плюрализма различных исследовательских подходов к анализу политического менеджмента можно выделить также следующие:

• • директивный (кратологический) — политическое управление мыслится как специфическая деятельность, сущность которой составляют властное веление, директива, приказ, исходящие, как правило, от всего государства или отдельных его органов;
• • структурно-функциональный (системный) — политическое управление рассматривается как часть единого социального целого (социальной системы);
• • коммуникативный — политическое управление представляется как специфический вид социальной коммуникации.

Важнейшим исследовательским подходом в политическом менеджменте является системный подход. Он ориентирован не на аналитические, линейно-причинные методы исследования, а на анализ целостных интегративных свойств объекта, выявление его связей и структуры. Теория систем ставит на первый план задачу синтеза, но такого синтеза, который не завершает анализ, а выступает в качестве исходного принципа исследования.

Общая теория систем и положения системного подхода представлены в исследованиях Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, они изучаются в предшествующих курсах политологической подготовки — «Введении в политическую теорию» и т. п. Применительно к политическому менеджменту важно иметь в виду значимость аспектов этой теории, в наибольшей степени способствующих эффективному применению методов политического менеджмента на практике.

Так, в свое время Д. Истон сосредоточил главное внимание на самой политической системе, рассматривая ее как совокупность тех взаимодействий, посредством которых ценности авторитарным способом приносятся в общество. Для внутренней организации политической системы ключевым свойством, характерным и для других социальных систем, является исключительно гибкая способность реакции на условия своего функционирования. С помощью самых разнообразных механизмов политическая система реагирует на воздействие окружающей среды (физическое, биологическое, социальное и психологическое окружение). Она дает импульсы на своего рода входе в политическую систему, последняя же вырабатывает решения и реализует их на выходе. Политическая власть не тождественна власти государства либо отдельных его институтов. Г. Алмонд, развивая системный подход, изучал связи политической системы с окружающей средой. С этой целью он ввел новую категорию «роль» (вместо институтов, организаций и групп) и выделил три больших класса объектов, включенных в политическую систему:

• • специфические роли или структуры — законодательные органы, бюрократия;
• • ролевые обязанности — монархи, законодатели, администраторы;
• • конкретная общественная политика.

Причем главное интегрирующее начало общества Г. Алмонд видит в политической культуре, т. е. во взглядах и позициях людей и групп относительно политической системы и ее разных составляющих. Политику он понимает как нечто большее, нежели деятельность по отправлению власти и осуществлению принуждения, это, в частности, и политические организации, такие как партии и группы интересов и т. п.

В смысле вышеизложенного сама технология политического менеджмента предусматривает:

• • согласование целей глобального уровня (национальная идея);
• • интеграцию различных групп путем нахождения баланса их интересов;
• • легитимацию власти.

Концепция Т. Парсонса, как одна из наиболее всеобъемлющих и разработанных теорий социального действия, стала отправной точкой для появления целого ряда теорий, исследовательских подходов и методов, во многом детерминирующих эффективность политического менеджмента. Среди них выделяются следующие:

• • структурный функционализм (О. Копт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, Р. К. Мертон, Л. А. Козер) рассматривает общество как объективную реальность, состоящую из взаимосвязанных и взаимозависимых частей, развитие и функционирование которой может быть объяснено только «изнутри»;
• • теория конфликта (Р. Дарендорф, Дж. Рекс, Д. Локвуд) определяет «императивно координированные ассоциации» как организации, в которых существует «господство», создающее условия для конфликта;
• • теории рационального выбора и теории обмена (Дж. Хомане, П. Блау) исследуют социальное поведение в рамках взаимодействия людей, которое не может быть не чем иным, как процессом обмена, подобным экономическому. В основе этой методологической концепции лежит суждение о существовании универсального стремления человека к получению максимального вознаграждения минимальной ценой — так называемый закон выгоды;
• • теория социального поля (топологический анализ П. Бурдье), в рамках которой политика рассматривается в категориях политического пространства, или политического поля. Предполагается, что каждый человек, обладая определенными статусами, ресурсами, занимает соответствующую нишу в многомерном политическом или социальном пространстве.

Однако чтобы обстоятельно охарактеризовать современные подходы к политическому менеджменту, необходимо прежде всего понять проблематику взаимоотношений общества и государства в сфере управления общественными делами в современных условиях. В этом плане наряду с вышеуказанными теоретическими подходами к числу наиболее используемых в современном политическом менеджменте относятся институциональный метод (в его различных интерпретациях — С. Патрушев и др.), а также достаточно эффективный на практике сравнительный метод анализа политической действительности.

Среди нескольких современных концепций, положенных в основу анализа роли государства в управлении общественными делами, взаимосвязи политики и управления с позиций задач политического менеджмента, наиболее перспективными, обладающими высоким эвристическим потенциалом представляются теории нового способа управления (governance), нового государственного менеджмента и политических сетей (policy network). Как отмечает Л. В. Сморгунов, суть стоящих за термином governance принципов состоит в развитии идей теории политических сетей, когда больше внимания уделяется способу управления, вопросам открытости власти для общественной дискуссии, моральным критериям оценки управленческой деятельности.

Данные теории исходят из того, что в современную эпоху эффективное государственное управление не может быть основано на использовании старых принципов деятельности иерархических, бюрократических структур. Вместе с этим они отвергают и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении.

Общий смысл концепции governance состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных, связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. В противовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям.

Таким образом, общим знаменателем новой идеологии публичного управления стал тезис о том, что в современных условиях эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства и общества. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в качестве одного из агентов координации общественных дел. Наряду с ним в новую систему управления попали бизнес-структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные организации. Возникла разветвленная сеть агентов публичного управления, между которыми установились отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности. При этом сам термин «политика» рассматривается в комплексе смыслов общественно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д.

В этом случае политическое управление, и в частности политический менеджмент, становится не односторонним, а многосторонним процессом, изменяет не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Границы делаются более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и иными общественными структурами каждый раз выступает объектом переговоров.

В силу предметного своеобразия сетевой подход к характеристике политического пространства оказывается весьма плодотворным для реализации задач политического менеджмента, о чем подробно пойдет речь в главе 11 настоящего пособия.

Теоретические различия между обозначенными концептуальными позициями очевидны. Каждая из них объясняет некоторые аспекты лучше, чем другая. Вот почему плюрализм взглядов характерен не только для политической теории, но и для реального политического процесса. Сложность и противоречивость политического управления в современном демократическом обществе делает невозможным создание некоего универсального теоретического метода политического менеджмента как специфической области наукознания. Это, естественно, предполагает и дальнейшую разработку и появление иных, наряду с уже устоявшимися в науке, теоретических подходов и методов.

Каждый из этих подходов обладает познавательным ресурсом, поскольку высвечивает какую-то особую грань управления. При этом он выполняет свою познавательную функцию. Принципиально важно при этом следующее: различные теоретические основания политического менеджмента должны быть между собой логично согласованы, так как во многом именно от этого зависит его эффективность.