Финансовые механизмы отечественной системы социального обеспечения: наследие советского прошлого и задачи в xxi веке

В результате изучения данной главы студент должен: знать

необходимые факторы, определяющие наличие и функционирование тех или иных форм социальной защиты населения в трансформирующихся социумах;

содержание и характеристики общественных фондов потребления в СССР, объективный характер их экономической и социальной составляющей;

сильные и слабые стороны социального обеспечения, организованного на основе общественных фондов потребления в СССР; уметь

анализировать концептуальные основы организации общественных фондов потребления в СССР с экономической и идеологической точек зрения;

различать теоретическую трактовку советской модели социального обеспечения и реальную практику их финансовой организации с позиции объективных условий воспроизводства рабочей силы;

оценивать роль тех или иных принципов социальной поддержки для анализа национальных систем социального обеспечения; владеть

методологией анализа различных финансовых источников социального обеспечения с позиции их эффективности;

навыками рассмотрения социальной защиты различных категорий населения, организованной на основе социального обеспечения и социального страхования;

методами сопоставления и оценки эволюционного пути в различных странах в области социальной поддержки населения.

В главе рассматриваются финансовые механизмы системы социального обеспечения в России, их эволюция на протяжении конца XIX в. — начала XXI в., этапы их законодательного формирования и формы организации.

Основные понятия: социальное обеспечение; социальная защита населения; социальное страхование; компенсация утраты заработной платы; способы регулирование финансовых механизмов социального обеспечения.

Эволюция формирования финансовых механизмов социального обеспечения в России во второй половине XIX — начале XXI вв.

Становление элементов и форм социального обеспечения и страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социальных, экономических и политических факторов, что предопределило существенные трансформации его институциональной природы на протяжении последних 100 лет, сложную траекторию развития и непоследовательность развития механизмов страхования.

В истории развития систем социального обеспечения и социального страхования в России можно выделить четыре основных этапа.

Первый этап — с 1850-х гг. до 1917 г. В этот период зарождающиеся формы государственного социального обеспечения и социального страхования в России развивались в едином русле с их аналогичными видами в других странах, например, в Германии, Австрии, Италии и Франции. Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России, по сравнению с промышленно развитыми странами Западной Европы, объясняется, прежде всего, объективными факторами: преимущественно аграрным фактором экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих. Тем не менее, к началу XX в. в стране существовали системы государственного социального обеспечения военнослужащих и государственных служащих, несколько десятков различных организаций добровольного страхования жизни, охватывающих 500—600 тыс. застрахованных лиц, а также несколько корпоративных систем пенсионного страхования.

Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которым впоследствии законодательно придавался статус обязательных публично-правовых видов социального страхования: от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся: в него включались промышленные, а потом наемные работники практически всех отраслей и сфер экономики.

Началом истории социального страхования в России считается 1861 г., когда был принят закон от 6 марта 1861 г. «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах». Товарищество объединяло в качестве своих членов всех работников завода, а организационной формой являлась страховая касса.

Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2—3% от их заработной платы и взносов заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих^[1]. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсии инвалидам, вдовам и сиротам.

Страховые элементы социальной защиты в более развернутом виде нашли свое воплощение в законодательном акте от 15 мая 1901 г. «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских и рудничных работах». В 1903 г. был принят закон о вознаграждении потерпевших и их семейств за увечье и смерть в промышленных заведениях, который в основание права на вознаграждение пострадавших от несчастных случаев на производстве положил понятие о профессиональном риске.

С принятием 2 июня 1903 г. Закона об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими произошло распространение данного вида страховой защиты почти на 12% рабочих России. Его действие распространялось на горную и горно-заводскую отрасли промышленности различных форм собственности. Вознаграждение потерпевших проводилось в виде пособий и пенсий. Пособия назначались со дня несчастного случая и составляли половину заработка пострадавшего. Пенсии (в случае постоянной утраты трудоспособности) равнялись 2/3 годового заработка при полной потере трудоспособности и соответственно меньше — при меньшей ее утрате. Кроме того, независимо от пособия и пенсии предприниматель обязан был представить рабочему бесплатную медицинскую помощь или возместить расходы на лечение. В случае смерти потерпевшего владелец предприятия выплачивал пособие на погребение и пенсию членам его семьи (в пределах 2/3 годового заработка)^[2].

По этому закону компенсационным выплатам («вознаграждению» за ущерб по лексике того времени) подлежали все несчастные случаи, происшедшие во время работы или в связи с ней, за исключением случаев, вызванных «грубой неосторожностью» или «злым умыслом» со стороны потерпевшего. Причем бремя доказательства лежало на предпринимателе.

Недостаток данного закона состоял в том, что при обязательной ответственности предпринимателя рабочие подвергались риску лишения вознаграждения в случае его финансовой несостоятельности (банкротства). Поэтому Закон 1903 г. зачислял все претензии рабочих по вознаграждению несчастных случаев в так называемые долги первого разряда, которые покрывались раньше всех других долгов.

Следует отметить, что одним из положительных последствий принятия этого закона стало заметное улучшение учета производственного травматизма. Если в 1902 г. количество зарегистрированных несчастных случаев составляло 15,7 на 1000 рабочих, что по сравнению с европейскими данными было явно занижено, то в 1903 г. коэффициент травматизма был зарегистрирован на уровне 18,6, в 1905 г. — 32,0; в 1906 г. — 36,3; в 1907 г. — 36,5.

При этом наиболее опасными отраслями промышленности, где уровень травматизма многократно превышал средние показатели по промышленности, были: горная, где коэффициент частоты составил 311,9 случаев; нефтяная промышленность — 125,2; обработка металлов — 98,6. Для сравнения в текстильная промышленность он был зафиксирован на уровне 10,0 случаев на 1000 рабочих¹.

По мнению русского юриста М. М. Винавера, принятие закона 2 июня 1903 г. стало следствием того, что «правосознание общества в вопросах, касающихся вознаграждения за потерю трудоспособности, сделало уже громадный шаг вперед от теории вины к теории профессионального риска»^[3][4].

Важно при этом отметить и то, что профессор В. Г. Яроцкий первым из отечественных ученых обосновал концепцию возложения бремени страховых выплат по возмещению вреда жизни и здоровью работников, полученных на производстве, на работодателей. В 1870-х гг. эту концепцию выдвинул немецкий экономист А. Вагнер, а ее сторонниками являлись его соотечественники Ф. А. Ланге, Г. Ф. Шенберг и другие. При этом В. Г. Яроцкий выступал против того, чтобы рабочие доказывали вину работодателей^[5].

На протяжении почти столетия в России формировались отдельные элементы современной системы социальной защиты населения от социальных рисков или как их еще называли от «необеспеченности существования». Только в начале XX в. в среде ученых становится осознанной необходимость применения публичных институтов социальной защиты граждан. Как писал в этой связи известный русский ученый А. Ю. Вегнер, «общество обязано потерпевшим от недостатков современного социального строя гарантировать известный социальный минимум человеческого существования — так формируется этот критерий теперь».

Высокие темпы роста индустриального сегмента экономики России, переход к урбанизированному образу жизни все большего числа работников и, как следствие, к малой (нуклеарной) семье порождали новые и масштабные по характеру социальные риски, которые по своей природе являлись рисками для жизнедеятельности семей рабочих: неизбежно-объективными по своей сущности, массовыми — по масштабу, «неотвратимой силы» — по социальным последствиям, а поэтому требующими согласованных действий государства, работодателей и работников.

Вектор усилий научной общественности и государства по поиску адекватных механизмов социальной защиты все более смещается в практическую плоскость — поиска источников средств, необходимых для компенсации последствий социальных рисков.

Обобщающей характеристикой и экономической сущностью социальных рисков — болезней, несчастных случаев, инвалидности, старо⁴

сти, смерти и безработицы — выступает их стоимостная сторона: величина средств, необходимых для замещения источника дохода наемных работников, их заработной платы при утрате ими трудоспособности или места работы. Если предусмотреть эти расходы заранее, то финансовые ресурсы на оплату наемного труда можно распределить на текущую оплату и на резервируемую, страховую, часть.

В среде ученых все более широкое распространение получал взгляд на практическую сторону вопроса. В индустриальном обществе требуется страховать не только основные фонды и здания, но и рабочую силу. Более того, издержки на страхование можно учесть в себестоимости производимой продукции, что в конечном итоге позволит распределить их между теми, кто подвержен этим рискам.

Базовые основы социального страхования были заложены в стране в 1912 г., когда Третьей Государственной Думой был принят пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих»; «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих»; «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве».

Обратите внимание!

Данные законы внесли существенные изменения в саму природу правового регулирования возмещения вреда при наступлении социального риска утраты трудоспособности. Вместо гражданско-правовой (зачастую судебной) процедуры компенсации материальных последствий при наступлении утраты трудоспособности ответственность за несчастные случаи стал нести работодатель, который, уплачивая страховые платежи, переносил свою ответственность перед рабочими на страховую организацию (страховщика).

В случае наступления несчастного случая на производстве, страховщик вступает во взаимоотношения с работником, выплачивая ему компенсационные выплаты и оплачивая медицинские и реабилитационные услуги. Основной принцип организации данного вида социальной защиты состоит в том, что страховщик становится для потерпевших работников юридическим лицом, организующим для них все предусмотренные формы социальной поддержки.

довой для того времени, достаточно широкой системой обязательного социального страхования.

Общее руководство деятельностью в этой области осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы, называвшиеся Страховые Присутствия и наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых на 3/5 состоял из взносов рабочих и на 2/5 — предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1—2% их заработной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были объединять не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс).

Основную роль в управлении страховыми кассами играли на паритетных началах рабочие и работодатели. Страховые товарищества объединяли в страховых целях предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.

Введение

страховых законов 1912 г. стало крупным явлением общественной жизни России. Создаваемые по этим законам больничные кассы, вовлекавшие широкие слои трудящихся в сферу социального страхования, способствовали их самоорганизации и развитию. Деятельность страховых товариществ, как становится ясным из их отчетов, уже в первые годы стала ориентироваться на проведение мер профилактики несчастных случаев и улучшения состояния с охраной труда.

Пенсионное обеспечение для работников наемного труда, занятых в промышленности, предусматривалось только в форме пенсий по инвалидности, наступившей в результате увечья на производстве. Другие виды пенсионного обеспечения (по старости, по инвалидности от общего заболевания, по утрате кормильца) в большинстве случаев отсутствовали^[6].

Вторая половина XIX в. стала периодом бурного развития промышленности России и становления финансовой системы страны. В 1860 г. был учрежден Государственный банк, который совмещал функции центрального и главного коммерческого банков; в 1862 г. были введены «Правила о составлении, рассмотрении и выполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», и с этого же года государственная роспись стала публиковаться; в 1864—1868 гг. все государственные доходы были сосредоточены в кассах Государственного казначейства Министерства финансов. Все большое значение стали приобретать прямые налоги. В 1882 г. введен, например, налог с городских строений, в 1898 г. — промысловый налог. В 1882 г. был создан Крестьянский поземельный банк, в 1886 г. отменена подушная подать и соляной налог.

На этот период приходится деятельность и творчество экономистов-теоретиков и практиков в области налогов, денежного обращения и государственного бюджета, большинство из которых закончили высшие отечественные и западноевропейские учебные заведения, хорошо знали западный опыт организации государственных финансов. К ним принадлежат: Ю. А. Гагемейстер, А. П. Заблоцкий-Десятовский, М. X. Рейтер, В. А. Татаринов, Ф. Г. Тернер, И. В. Вернадский, Н. X. Бунге, Е. И. Ламанский, В. П. Безобразов, Ю. Г. Жуковский, А. Н. Куломзин и ряд других¹.

Развитие науки и практики в сфере государственного регулирования финансов шло по двум направлениям: макроэкономическом (на уровне бюджета страны) и на уровне предприятий. Особенно плодотворное воздействие на развитие бюджетного регулирования в России оказала теория и практика Германии в конце XIX — начале XX вв., где наблюдался бурный рост промышленности и финансовой сферы.

В России внедрение подоходного налогообложения — наиболее справедливого, по мнению финансовых теоретиков и практиков — заняло 100 лет. Впервые вопрос об установлении временного подоходного налога после наполеоновского нашествия поставил М. М. Сперанский, причем вопреки российской традиции он предложил брать этот налог с доходов помещичьих имений. Налог был введен в 1812 г. и взимался до 1820 г. Обложение было установлено по прогрессивной шкале, правда, весьма умеренной: от 1 до 10% от получаемого дохода^[7][8].

В 1923 г. был введен подоходный налог с предприятий: первоначальная ставка — 10%, а затем — 20%. Кроме этого налога предприятия после утверждения годового отчета должны были перечислять в бюджет дифференцированную процентную долю отчислений от прибыли. В результате всех нововведений сложилась громоздкая система обязательных платежей, включавшая 86 видов налогов^[9].

Налоговая реформа 1930;х гг. преследовала цель изменения состава и структуры платежей, поступавших в государственный бюджет, основными платежами в который стали налог с оборота и отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций. Объемы накоплений в масштабах страны в социалистической экономической системе не зависели от частных сбережений, а высокий уровень налогообложения государственных предприятий строго выполнялся и перевыполнялся, что позволяло практически не ограничивать объем финансовых ресурсов, мобилизуемых на цели накопления.

Менялось и налогообложение колхозно-кооперативного сектора, что, в первую очередь, обусловливалось потребностями индустриализации страны. Экономические интересы крестьянства были подчинены нуждам «строек века», взимались высокие налоги со скота, садов и огородов, преобладающей формой заработной платы стала натуральная, из-за отсутствия паспортов перемещение колхозников было ограничено. Низкий уровень жизни колхозников вынуждал их покидать деревню с помощью организованных наборов для работы на стройках и фабриках.

Система государственных доходов, сложившаяся в 1930;е гг., просуществовала в почти неизменном виде вплоть до середины 1960;х гг.

Механизмы государственной и публично-коллективной социальной поддержки населения начали складываться со второй половине XIX в. В Российской империи государство обеспечивало пенсиями только военнослужащих и государственных служащих. Социальная поддержка других категорий пожилых людей была делом местных органов и частных владельцев отдельных предприятий (например, в 1870-е гг. вводится негосударственное пенсионное обеспечение на российских железных дорогах). По данным статистики, в 1880-е гг. 75% бюджета системы общественного призрения поступало из средств частной благотворительности и лишь 25% — из средств государственной казны^[10].

Второй этап — 1918—1933 гг. В этот период сделана попытка претворить большевистскую программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией (1912 г.). Первым шагом советской власти по реформированию социального страхования стало принятие Народным комиссариатом труда (НКТ) Декрета о введении в России полного социального страхования и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Это положение законодательно распространяло социальное обеспечение на всех без исключения трудящихся, источником существования которых является собственный труд, независимо от того, работают они по найму или самостоятельно.

Ориентация на такую модель социальной защиты подкреплялась идеологизированными установками «немедленно осуществить социализм в области социального страхования» путем введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся, необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях из государственного бюджета. «Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения охвату, равному для всех, проводимому органами государства и за счет государства»¹.

В данном нормативном документе провозглашался весьма широкий масштаб охвата социальным обеспечением различного вида, когда: «социальное обеспечение трудящихся распространяется на случаи:

• а) оказания всех видов врачебной, лекарственной и т. п. помощи и родовспоможения нуждающимся в ней лицам;
• б) временной утраты средств к существованию вследствие нетрудоспособности, независимо от причин ее вызвавших (общее заболевание, увечье и т. п.);
• в) постоянной утраты (всех или части) средств к существованию вследствие нетрудоспособности, вызванной увечьем, болезнью, старостью ит. п.;
• г) утраты средств к существованию вследствие безработицы, происшедшей не по вине безработного.

В задачи социального обеспечения входит также и принятие предусмотренных мер против заболевания, увечья и т. п., а равно облегчения их последствий"^[11][12].

Примерно через полгода после издания Положения предприятия и учреждения были освобождены от уплаты страховых взносов за рабочих и служащих, а с работников самостоятельного труда соответствующие взносы взимались через налоговые органы Наркомфина. В связи с «национализацией обеспечения» подверглась изменению вся организационная система, «оставшаяся в наследство от периода социального страхования». Проведение такой реформы подкреплялось следующими аргументами: «Если работающие по найму обеспечиваются на равных началах со всеми нуждающимися, и если обеспечение проводится для всех нуждающихся Советской властью рабочих и крестьян, то ненужными делаются специальные, выделенные из общей советской системы органы, осуществляющие обеспечение работающих по найму. На место социально страховых организаций рабочего класса становится государственный аппарат социального обеспечения»^[13].

Период «социального обеспечения» длился до 1921 г., когда с переходом к новой экономической политике (нэпу) наметилась необходимость возврата к социальному страхованию, что мотивировалось ренессансом частного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности. «Подобно тому, как раньше из акта национализации всего производства и последовательного проведения принципа всеобщей трудовой повинности логически вытекало требование обеспечения всех занятых в производстве за счет государства, так теперь, с переходом к новой экономической политике, государство, перестав быть единственным хозяином промышленности, не могло взять на себя бремя обеспечения всех работающих по найму»¹.

В соответствии с декретом Совнаркома от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» обеспечение за счет государства было заменено обеспечением в порядке социального страхования, т. е. из фондов социального страхования, формирующихся за счет взносов, уплачиваемых всеми предприятиями, хозяйствами и учреждениями, пользующимися наемным трудом.

Причины возврата к социальному страхованию на этом этапе обусловлены «переходом государственных предприятий на хозрасчет», на что указывается в «Тезисах о социальном страховании», утвержденных ЦК РКП (б) 4 сентября 1922 г.

В дальнейшем (конец 1920;х — начало 1930;х гг.) вопросы социального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Ученых, отстаивающих необходимость развития системы социального страхования при социализме, учета и снижения социальных рисков, подвергают критике, остракизму и гонениям^[14][15].

Система социального страхования максимально упростилась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и «ненужность» всего механизма определения и учета социальных рисков.

Третий этап — 1933—1990 гг. В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвидируются. В 1937 и 1938 гг. профсоюзы были освобождены от выплаты пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхования консолидировался с государственным.

Таким образом, к 1938 г. сформировалась социалистическая модель социального страхования, основанная на централизации финансовых ресурсов, аккумулируемых и расходуемых по единым правилам. Так, права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, а также отношения к труду, т. е. причин не страхового, а административного свойства по закреплению работников на предприятии: прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работу.

В СССР доктрина, на основе которой строился механизм финансового обеспечения воспроизводства рабочей силы, базировалась исключительно на постулатах государственного регулирования, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг. Это порождало искаженную картину истинных размеров стоимости рабочей силы на протяжении трудового и послетрудового циклов жизнедеятельности населения.

В СССР институты социального страхования, сформированные в начале XX в., в 1930;е гг. были трансформированы в государственное социальное обеспечение, расходы на которое были возложены на государственный бюджет (табл. 13).

Таблица 13

Этапы формирования элементов социального обеспечения в России и СССР.