Современные федерации в мире

К концу XX в. в мире насчитывалось 28 федеративных государственных устройств (табл. 14.2). Некоторые из них не имеют конституционного наименования федерации, но по всем главным признакам могут характеризоваться в качестве федеративных государств (Испания, Южно-Африканская Республика). В Европе имеется 7 федеративных государств: Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Россия, Швейцария, Югославия; в Азии — 6: Индия, Ирак, Малайзия, Непал, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан; в Америке — 6: Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США; в Африке — 6: Коморы, Нигерия, Судан, Танзания, Эфиопия, Южно-Африканская Республика; в Океании — 3: Австралия, Острова Сент-Киттс и Невис, Микронезия.

Современные федеративные государства!^[1][2]

Таблица 14.2

Федеративные государства отличаются друг от друга по многим признакам: по числу жителей, по размеру территорий, по национальному и религиозному составу населения, по уровню языковой дифференциации. Исторически они возникали в разное время, и их возникновение имеет свои исторические особенности.

Федерализм в Мексике формировался в ходе долгой истории XIX в. Его история начинается в 1823 г. Первым президентом, кто попытался сделать федерализм работающим принципом организации мексиканского государства, был Гвадалупе Викториа (1824—1829), однако его попытки оказались безуспешными. Вторая половина XIX и начало XX в. прошли под знаком президенциализма, усиления центральной власти над штатами и исполнительной власти над законодательной. Восстановленный в результате революции 1910 г. федерализм тем не менее не преодолел централизаторские тенденции в государстве¹.

Федерация в Соединенных Штатах Америки возникла в ходе освобождения североамериканских штатов от колониального владычества Великобритании. Возникшая в 1781 г. конфедеративная форма объединения штатов оказалась неудачной. В 1789 г. с принятием Конституции США возникла федерация 13 штатов, включившая впоследствии 50 штатов, 1 федеральный округ и ряд других территорий. Конституционные основания американского федерализма состоят в следующем:

• 1) установление территориального разделения власти и функций между национальными органами власти и органами власти штатов;
• 2) обеспечение прямого представительства (до 1913 г. и непрямого впоследствии) правительств штатов в процессе принятия политических решений центральным правительством;
• 3) установление в качестве арбитра юридических споров между уровнями управления Верховного суда^[3][4].

До сих пор североамериканская федерация считается одним из классических примеров данного государственного устройства в современной истории.

Бельгия возникла как унитарное государство в 1830 г., но затем эволюционировала в сторону федерации. Последняя была установлена в результате конституционного развития в 1988—1993 гг. Она состоит из шести субъектов федерации: три региона — Фландрия, Валлония и Брюссель, а также несовпадающих с ними трех культурно-языковых коммун — фламандскоговорящей, франкоговорящей и немецкоговорящей. Основной причиной возникновения бельгийского федерализма называют противоречия между двумя лингвистическими группами — фламандской (58% населения) и французской (41%). Тогда как в унитарном государстве политически доминировало франкоговорящее население Бельгии, более богатое фламандское население выступило против этого доминирования. В настоящее время регионы стали ответственными за некоторые отрасли политики: научная политика, надзор за местным самоуправлением, экологический контроль, внешняя торговля, сельское хозяйство (за исключением ценовой политики в этой сфере, которая остается за центральным правительством). Коммуны стали ответственными за управление социальными вопросами, а также получили широкие полномочия в области международных дел (при необходимости консультаций по этим вопросам с федеральным правительством)¹. Соответственно, система управления включает три уровня: региональный — советы регионов и региональные правительства, коммунальный — коммунальные советы и правительства (фламандский регион и фламандская коммуна имеют объединенный совет и правительство), федеральный — двухпалатный парламент и федеральное правительство.

Административно-политические реформы 1990;х гг. учитывают федеративную составляющую в тех государствах, которые по конституции относятся к унитарным. Государства, которые традиционно относятся к унитарным (Великобритания, Испания, Италия), в последние десятилетия значительно повышают самостоятельность территориальных частей государства, так что некоторые исследователи считают этот процесс федерализацией. Так, хотя Испания по Конституции 1978 г. не называется федеративным государством, но отношения между центральным правительством и автономными коммунами здесь строятся по признакам федераций. Прежде всего следует отметить, что распределение полномочий здесь строится исходя из приоритета территорий. Конституция записала перечень исключительных полномочий за региональными властями; центральная власть обладает остаточными полномочиями и осуществляет контроль над деятельностью коммунальных властей. Семнадцать автономных коммун обладают достаточно широкими полномочиями во многих сферах общественной жизни, что дает право относить Испанию к одному из самых децентрализованных государств Европы. В данном параграфе Испания отнесена к федерациям. Правда, как подчеркивает Йозеф Коломер, политическая регионализация здесь обеспечивается скорее партийной стратегией, конкуренцией, соглашениями внутри свободных институциональных структур, а не конституционным мандатом^[5][6]. Что касается Великобритании, то дело здесь сложнее. Хотя процесс передачи законодательных и исполнительных полномочий (англ, devolution) в различной комбинации Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии с 1998 г. некоторые и называют «федеральной деволюцией»^[7], тем не менее остается значимым здесь признак парламентского приоритета, не содержащий институтов влияния регионов на Вестминстер, т. е. отсутствует прямое представительство регионов в центре. Как пишет Анна Темпер, «деволюция, будь она законодательной или исполнительной, является термином, к которому нужно относиться со вниманием. Самое меньшее, что можно сказать, так это то, что она не во всем подходит для тех европейских систем, которые теперь имеют статус федеративного государства. Однако, конечно, Соединенное Королевство не принадлежит к таким государствам: несмотря на некоторые „псевдофедеральные“ признаки — прежде всего, на региональные полномочия первичного законодательства — оно остается сильно децентрализованным, но все же унитарным, объединенным государством»¹. Особое значение федеративная составляющая реформ приобретает в связи с развитием интеграционных процессов в Европе и вовлечением внутринациональных регионов в интенсивное внутреннее и внешнее взаимодействие. Однако отмечается и другая тенденция — возрастания роли федеральных органов власти с целью повышения их способности управлять и поддерживать устойчивость и реактивную способность власти. Возникающий «координируемый капитализм» основывается не на государственной интервенции в экономику и другие сферы общества, а на «трансформативной способности» государства, т. е. на его «умении координировать индустриальные изменения, отражая подвижный контекст международной конкуренции»^[8][9]. Стремление не потерять управляемость сопровождается усилением координирующей функции центра. Возникает то, что получило наименование ассиметрической модели власти^[10], применительно к федерациям — «дисперсированный федерализм», «принудительный федерализм», «самоусиливающийся федерализм»^[11].

Современные федерации можно группировать по различным признакам. Часто используется такой дифференцирующий признак, как особенность формирования федераций, учитывая роль центра и территорий/групп в этом процессе. Если федерация формировалась «снизу вверх», т. е. по типу соглашений между входящими в нее субъектами, то такие федерации могут быть названы договорными. К таким федерациям относятся США, Танзания, Арабские Эмираты, Швейцария. Однако федерации могут формироваться при сильном влиянии центральных властей. Подобные федерации получили наименование конституционных. К этой группе можно отнести Индию, Пакистан, Мексику. Исторически договорные федерации отличаются большим уровнем самостоятельности входящих в них субъектов, хотя, как уже отмечалось выше, тенденция к усилению центральных правительств проявляется в ряде федераций, исторически сформированных как договорные.

Важным различием между федерациями является то, каков характер субъектов, которые ее составляют. В этом отношении выделяются территориальные, национальные, культурно-исторические и смешанные федерации. Территориальные федерации состоят из субъектов, выделенных на основе чисто территориального признака без учета национальных, культурно-языковых и иных признаков. К таким федерациям можно отнести США. Австралию, Австрию. Национальные федерации учитывают признаки нации и строятся на основании принципа национального самоопределения. В настоящее время к таким федерациям можно отнести Югославию. Часть федераций (Германия, Испания, Швейцария) сформировалась с учетом исторических и культурно-языковых различий между группами, проживающими на соответствующих территориях, вошедших в состав федерации. Смешанные федерации строятся с учетом многих дифференцирующих признаков подобного рода: территориальных, национальных, культурно-языковых. К ним относятся Бельгия, Россия, Индия, Эфиопия.

Спорным является выделение симметричных и асимметричных федераций. Понятие симметричных федераций означает однородность составляющих ее единиц и равенство прав и положения между ними. Асимметричные федерации включают различные составные элементы (субъекты и несубъекты), и между элементами федераций нет равенства прав и положения. В этом отношении можно отметить, что юридическое равноправие субъектов федераций, отмеченное в конституциях, нарушается фактическим неравенством (экономическим, социальным, политическим); часто в федерациях отмечаются различные конституционные ассиметрии или различные другие признаки неравноправия (Индия, Канада, Россия, Бельгия). Конституционные виды асимметрии часто служат решению некоторых проблем, возникающих в федерациях между центральными органами и органами субъектов федерации. Они позволяют ответить на сильное давление со стороны региональных элит в отношении решения ряда вопросов (как, например, в Канаде в отношении Квебека, или в России в отношении Татарстана); часто они способствуют установлению механизмов, позволяющих решать проблему экономического и социального неравенства субъектов федерации. Рональд Уоттс отмечает, что в целом «в большинстве федераций… признание конституционной асимметрии обеспечивает эффективный способ ответа на основные различия между субъектами федерации»^[12].

Наконец, можно также дифференцировать федерации по уровню централизации, т. е. по отношениям между центральными органами власти (федерацией) и органами власти субъектов федерации (единицами федерации). В этом отношении выделяются интегральные федерации (Мексика, Индия, Россия, Эфиопия, Германия) и деволюционные федерации (США, Швейцария). Иногда эти виды федераций называют кооперативными и конкурирующими, соответственно. Уровень централизации в федеративном государстве можно проследить по доле налогов, сконцентрированных в центре (табл. 14.3). Из таблицы видно, что федерации в этом отношении, конечно, отличаются от унитарных государств. В них до 50% налоговых сборов остается в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления. Но и внутри федеративных государств наблюдаются большие различия. Так, в Австрии по сравнению с другими странами доля налогов, концентрируемых в центре, составляет 49,3%, — большая, чем, например, в Швейцарии или США, в которых эта доля составляет 35,4%; эти же две страны отличаются большей долей налогов, оставляемых на местном уровне, соответственно — 15,8 и 17,2%.

Таблица 14.3

Доля налогов, собираемых на различных уровнях управления (без учета налогов в фонды социального обеспечения) (2009 г., %)¹

Иногда для измерения уровня автономии и централизации в различных видах государственного устройства используют специальные шкалы. Так, оценка институционального дизайна государственного^[13]

устройства строится следующим образом: показателем 1 оценивается унитарное, 2 — квазиунитарное (с региональным и коммунальным уровнями управления), 3 — федеративное государство. Уровень автономии измеряется индексом передачи [полномочий] (англ, index of devolution), включающим оценки федерализма, особой территориальной автономии, региональной и финансовой автономии, свободы действий местного самоуправления, функциональной автономии². Степень централизации измеряется индексом, основанным на доходах от налогов центрального правительства относительно общих доходов, со шкалой от 1 (высокий уровень) до 6 (низкий уровень)³.

Итоговые данные измерения представлены в табл. 14.4. Сравнение результатов показывает, что уровень автономии нижних уровней управления в федеративных государствах значительно выше, чем в унитарных государствах, хотя это и не является необычным. Ясно, что федеративные государства тем и отличаются от унитарных, что в них наблюдается более высокий уровень полномочий и самостоятельности в деятельности субъектов федерации. Правда, сравнение самих федеративных государств позволяет сказать, что между ними есть серьезные различия в уровне автономии. Так, Австрия и Бельгия (которые вообще интерпретируются здесь как квазиунитарные государства) дают наиболее низкие показатели автономии — 4 и 5, тогда как Швейцария, США и Канада характеризуются цифрами соответственно 7, 7 и 8. Уровень централизма, соответственно, также различается. В последнем показателе, однако, интересно то, что у ряда стран, унитарных по форме дизайна государственного устройства, показатели централизации сопоставимы с показателями централизации федеративных государств. Так, унитарные государства — Дания, Финляндия, Швеция, Япония имеют уровень централизма такой же, как федеративные государства — Германия, Швейцария, США.

Таблица 14.4

Уровни федерализма, автономии и централизма (2008 г.)4.

• 1 Lane J. Е., McKay D., Newton К. Political data Handbook OECD Countries. Oxford: Oxford University Press, 1997.
• 2 Lane J. E., Ersson S. Comparative Politics: An Introduction and New Approach. Cambridge: Polity, 1994. Ch. 6.
• 3 Pennings P., Keman H., Kleinnijenhuis J. Doing Research in Political Science. An Introduction to Comparative Methods and Statistics. L.: Thousand Oaks: New Delhi: Sage Publications, 1999. P. 288.
• 4 Pennings P., Keman H., Kleinnijenhuis J. Doing Research in Political Science. An Introduction to Comparative Methods and Statistics. P. 288.
• 1

Развитие современных федеративных государств определяется новыми реалиями конца XX — начала XXI в. Отметим, что федерация оказалась довольно подвижной формой, способной ответить на вызовы нового национализма, глобализации, усиления регулятивной функции центра, развития самоуправления и т. д. Вместе с тем сравнительный анализ развития федеративных форм показывает, что классическая философия федерализма, основанная на разделении властей по вертикали и распределении полномочий, уже перестала соответствовать потребностям современных реформ. Возникает более сложный конгломерат отношений между центром, территориями и международными образованиями, который не описывается ни одной моделью.

• [1] Janda К., Berry J., Goldman J. The Challenge of Democracy. Government in America.
• [2] nd ed. P. 114—115; Warn R. Comparing Federal Systems. 2nd ed. P. 10, 21—33;Rodriguez V. Recasting Federalism in Mexico // Publius: The Journal of Federalism. 1998.Vol. 28. № 1. P. 235—254 и др.
• [3] Rodriguez V. Recasting Federalism in Mexico // Publius: The Journal of Federalism.1998. Vol. 28. № 1. P. 236—237.
• [4] Walker D. The Advent of an Ambiguous Federalism and the Emergence of NewFederalism III // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 3. P. 271.
• [5] Watts R. Comparing Federal Systems. 2nd ed. P. 29—30.
• [6] Colomer J. The Spanish ‘State of Authonomies': Non-Institutional Federalism // WestEuropean Politics. 1998. Vol. 21. № 4. P. 40—52.
• [7] Bogdanor V. Comparative Politics. // The British Study of Politics in the TwentiethCentury, (eds. Hayward J., Barry B., Brown A.) Oxford: Oxford University Press, 1999.
• [8] GamperA. Devolution in the United Kingdom: A New Model of European Federalism? //La Constituzione Britannica / The British Constitution. Vol. 2 / A. Torre, L. Volpe (eds.).Torino: G. Giappichelli Edotore, 2005. P. 1113.
• [9] Weiss L. The Myth of the Powerless State. Ithaca: N. Y.: Cornell University Press, 1998.P. 7.
• [10] Marsh D. Understanding British Government: Analysing Competing Models // TheBritish Journal of Politics & International Relations. 2008. Vol. 10. № 2.
• [11] Roberts P. Dispersed Federalism as a New Regional Governance for Homeland Security //Publius: The Journal of Federalism. 2008. Vol. 38. № 3; Posner P. The Politics of CoerciveFederalism in the Bush Era // Publius: The Journal of Federalism. 2007. Vol. 37. № 3;De Figueiredo R., McFaul M., Weingast B. Constructing Self-Enforcing Federalism in the EarlyUnited States and Modern Russia // Publius: The Journal of Federalism. 2007. Vol. 37. № 2.
• [12] Watts R. Comparing Federal Systems. 2nd ed. P. 68.
• [13] OECD. StatExtracts. URL: http://stats.oecd.org.