Европейская Комиссия по правам человека

Комиссия призвана была следить за выполнением сторонами Конвенции ее положений, рассматривать индивидуальные петиции и петиции неправительственных организаций, изучать их на предмет установления обоснованности и соответствия нормам ЕКЗПЧОС, пытаться найти мирное разрешение конфликтов. Если мирного решения спора не удавалось достичь, Комиссия должна была составить доклад с изложением сути дела, аргументов сторон, «установленных фактов» (ст. 31) и мнения самой Комиссии о том, имело ли место нарушение властями государства положений Конвенции.

Это означало, что заявления в ЕКПЧ могли поступать не только от граждан стран-членов СЕ, но и всего мира, права которых оказывались ущемленными действиями государств-членов этой организации. С заявлениями в ЕКПЧ могли обращаться и лица, которые по национальному закону таким правом не обладали (дети и лица, находящиеся под опекой). Юридические лица могли обращаться только за защитой того круга прав, какими они могли пользоваться^[1].

Комиссия по правам человека избиралась из представителей стран, подписавших ЕКЗПЧОС. Она состояла из двух палат во главе с вицепрезидентами и формировала 6 комитетов по три члена в каждом. Эти комитеты рассматривали самые простые вопросы, принимая решения путем единогласия. В случае расхождений во мнениях, вопрос передавался Палате или пленарной сессии Комиссии. Палата принимала решения большинством голосов, а в случае равенства голосов вопрос передавался на рассмотрение пленарной сессии. Кворум пленарной сессии составляли две трети от общего состава Комиссии. Здесь решения принимались большинством голосов. Пленарная сессия полномочна была решать все вопросы. Только здесь могли обсуждаться вопросы межгосударственного характера и приниматься окончательные, на уровне Комиссии, решения. Комиссия собиралась в Страсбурге два раза в год (весной и осенью) и заседала по 8 недель или не менее 16 недель в году.

Первый состав Комиссии был избран Комитетом министров после ратификации Конвенции 11 государствами 18 мая 1954 г. и провел свою первую сессию с 12 по 17 июля 1954 г. Статья 28 ЕКЗПЧОС предусматривала создание подкомиссий и групп из 7 членов для достижения примирения сторон. Видимо, эта структура оказалась малоэффективной и протоколом № 3 от 1963 г. они были ликвидированы^[2]. В 1977 г. были приняты очередные поправки к правилам процедур Комиссии, согласно которым по каждому делу определялся докладчик, и вводилась система репортеров для изучения жалоб на местах. В целях ускорения рассмотрения жалоб Протоколом № 8 к Конвенции (1990 г.) Комиссии была предоставлена возможность создания палат из 3 членов. ЕКПЧ обслуживалась секретариатом, состоявшим из юристов и административных помощников из стран-членов СЕ.

Швеция, Ирландия и Дания с первых же дней работы Комиссии признали предусмотренное статьей 25 ЕКЗПЧОС право подачи индивидуальных петиций в органы СЕ. К 1 октября 1992 г. такое право признали уже 27 государств-членов Совета Европы, после чего поток индивидуальных обращений в Комиссию резко усилился.

Процедура обращения с жалобами, их изучения и рассмотрения органами Европейской конвенции достаточно сложная и долгая. Заявление в письменном виде с обязательным соблюдением всех условий обращения в международные институты^[3] и с исчерпывающими сведениями о самом заявителе и о стране (государстве), на действия которой жалуется истец, может быть направлено на имя Генерального секретаря Совета Европы, Комиссии или даже ее секретаря. Жалоба должна быть подкреплена доводами, ссылками на статьи ЕКЗПЧОС и указанием на домашние средства, к помощи которых автор жалобы тщетно прибегал. Заявление должно быть написано на одном из рабочих языков органов ЕКЗПЧОС (английском или французском). Однако в связи с тем, что в Комиссии работают представители почти всех стран-членов СЕ, разрешалось принимать заявления и на других языках. Но прилагаемые к заявлению документы, подтверждающие изложенные в нем факты, нужно переводить на один из рабочих языков.

Поток заявлений в органы СЕ тщательно регулируется. Поступившее заявление читается и визируется одним из юристов секретариата. Он и отвечает заявителю. В этом письме юрист информировал заявителя о компетенции Комиссии, условиях, только при наличии которых Комиссия рассматривает дело, прилагал к нему копию ЕКЗПЧОС для того, чтобы заявитель мог представить дело более аргументировано. Ознакомившись с компетентным мнением юриста Комиссии, некоторые заявители отказывались от дальнейшей тяжбы. Многие, напротив, представляли дополнительные аргументы в подтверждение обоснованности своего заявления. Только после того, когда устанавливалось, что действительно имеются основания для жалобы и заявителем исчерпаны все домашние средства защиты своих прав, юрист Комиссии присылал ему официальную форму заявления с вопросами и местом для ответа на них. После получения этого заявления со всеми необходимыми для начальной стадии ответами, юрист регистрировал дело (с датой получения первого заявления), открывал особую папку с присвоенным ему номером и брал на себя ответственность за его последующее прохождение. Такая осмотрительность с регистрацией жалоб преследовала цель экономии времени, сил и средств, а также повышение эффективности работы органов СЕ. Дело в том, что все зарегистрированные дела должны были рассматриваться Комиссией, в то время как незарегистрированные — только секретариатом. Отказать в регистрации заявления формально не имели и теперь не имеют права. Но сотрудники СЕ могут убедить заявителя в неприемлемости^[4] его заявления и, тем самым, побудить его снять свое заявление с рассмотрения. Обычно в результате такой переписки между юристом Комиссии и заявителем снимались с рассмотрения два из каждых трех обращений в Комиссию^[5].

После официальной регистрации заявления Комиссия (или секретарь соответствующего комитета по поручению президента Комиссии) назначал репортера по данному делу, который вел его дальше. Этот репортер всесторонне изучал дело сперва на предмет обоснованности заявления и его приемлемости, вновь проверял прилагаемые к заявлению документы и факты. В случае необходимости он запрашивал интересующие его сведения как от заявителя, так и от правительства, на действия которого подана жалоба. Репортер же предлагал способы вынесения решения по делу (комитетом или палатой). Член секретариата, ответственный за дело, готовил для репортера доклад по соответствующей форме с выводами и предложениями. Если делался вывод о не неприемлемости дела, то он должен был аргументироваться убедительными доводами.

Если же дело признавалось приемлемым, то Комиссия должна была установить, все ли факты, приводимые в заявлении, подсудны ей: суть жалобы, заявитель, государство или институт, на которые жаловался заявитель. Скажем, гражданин стран СЕ жаловался на нарушение его прав государством, не являющимся стороной ЕКЗПЧОС, или гражданин неевропейской страны жаловался на действия государства-члена Совета Европы. Либо заявление поступало из страны, государство которой не признавал права на индивидуальные жалобы. Могли обнаружиться свидетельства и того, что заявитель не исчерпал все домашние средства защиты, нарушил сроки подачи жалобы и т. д.

Европейская конвенция, провозглашая те или иные права человека, часто повторяет, что контроль над их реализацией осуществляется в соответствии с внутренними правыми государствами. Поэтому при рассмотрении жалоб на нарушение таких прав правым почти всегда оказывается государство, так как оно поступает в соответствии со своим внутренним правом, не подсудным органам СЕ. Вот почему наиболее часто повторяющимся решением Комиссии было решение о неприемлемости или отсутствии нарушения. Регистрировав и рассмотрев с 1973 г. по 31 декабря 1991 г. 19 216 заявлений, Комиссия вынесла такое решение в 16 077 случаях^[6].

ЕКЗПЧОС не предусматривает права на апелляцию, но ее статья 27 (пар.1) допускает, что в случае открытия новых, прежде неизвестных фактов, можно снова обращаться в органы Совета Европы и повторить весь путь тяжбы.

В случае положительного (для заявителя) вывода Комиссии, решение передавалось соответствующему правительству (в МИД или в министерство юстиции) для исполнения в течение 10 недель. Если правительство отказывалось от урегулирования конфликта «дружески»^[7], Комитет министров мог в течение 4 недель высказать свое отношение к делу и дать оценку поведению правительства. После этого репортер вновь изучал дело со всеми обстоятельствами и готовил новые предложения для Комиссии. Комиссия выносила решение либо о неприемлемости дела, либо приглашала стороны на слушания дела.

На этих слушаниях каждой стороне спора отводились по 30 минут, а затем, после перерыва, еще по 15 минут для вопросов противоположной стороне и для заключительного слова. Затем палата Комиссии, по резюме репортера, вновь ставила на голосование вопрос о приемлемости заявления. Решение палаты сообщалось сторонам сначала устно, по телефону, затем письменно в доверительной форме. Лишь одно из каждых девятнадцати (то есть менее 5%) заявлений, рассмотренных Комиссией с начала ее деятельности до 1992 г., было признано приемлемым^[8].

Если при участии Комиссии удавалось достичь «дружественное регулирование»^[9], составлялся доклад, который представлялся всем сторонам спора, а также Генеральному секретарю Совета Европы для опубликования. На этом конфликт считался завершенным.

Если стороны опять не договаривались между собой, Комиссия вновь должна была проверить факты дела, установленные на начальных стадиях изучения дела, устранить малейшие неясности и двусмысленности. Могло быть организовано повторное слушание дела с приглашением сторон. На этот раз порядок выступлений должен быль другим — первым выступал заявитель, затем представитель правительства. Для принятия решения требовались две трети голосов. После этого Комиссия готовила доклад с анализом установленных фактов, выводов и мнений, а также указанием, каким соотношением голосов по каждому из этих мнений Комиссия высказалась. Члены Комиссии, имевшие особое мнение, были вправе приложить их к докладу. Доклад, в случае его одобрения должным соотношением голосов, направлялся в Комитет министров СЕ. Копия доклада направлялась и соответствующему правительству. Заявителю же только сообщалось о принятом решении.

Несмотря на такое тщательное рассмотрение дела, решения или мнения Комиссии не являлись обязательными. Они носили рекомендательный характер и государства часто и охотно их игнорировали.

Обязывающими считаются только решения Европейского Суда по правам человека и Комитета министров СЕ. Правительства изначально имели право непосредственно апеллировать к ним. Индивидуальные заявители долгое время такого права были лишены и получили его много лет спустя.

С момента передачи дела в Комитет министров начинался новый отсчет времени, измеряемый сроком в три месяца. За это время дело должно быть либо решено самим Комитетом министров, либо передано в Европейский Суд. Индивидуальные дела передавались в Суд в случаях, когда государства, отклонившие решения Комиссии, заявляли о своей готовности принять его вердикт. Суд рассматривал также межгосударственные споры, когда одно государство-член СЕ жаловался на действия другого члена, а также в случаях, когда заявитель жаловался на действия не своего, а другого государства. Согласно статье 19 ЕКЗПЧОС, Суд призван устанавливать «общее право» в области прав человека.

Функции ЕСПЧ определены 45 статьей Конвенции^[10]. Он учрежден в 1959 г. после того, как 8 стран СЕ (Австрия, Бельгия, Дания, Ирландия, Люксембург, Нидерланды и ФРГ) выступили с заявлением о том, что они принимают его юрисдикцию.

• [1] Количество их весьма ограничено (право на собственность, право считатьсяюридическим лицом и т. д.), ибо многие права носят индивидуальный характер (на жизнь, свободу, уважения частной и семейной жизни и т. д.). Подробнее об этом см.:Kruger Н. Ch. The Right of Application // The European System for the Protection of HumanRights P. 664.
• [2] Подробнее см.: Eribergh E. The European Commission of Human Rights // TheEuropean System for the Protection of Human Rights.
• [3] Подробнее об этом см.: Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский Судпо правам человека. М., 1998; Карташкин В. А. Права человека: международная защитав условиях глобализации. М., 2011.
• [4] Приемлемость означает, что статья международного соглашения о правах человека, на нарушение которой жалуется истец, действительно гарантирует защищаемоезаявителем право, и иск является справедливым и аргументированным. Если статьядокумента, на нарушение которой жалуется истец, не предусматривает гарантию отстаиваемого им права, жалоба считается неприемлемым и снимается с рассмотрения.
• [5] Так, по статистике с 1973 г. по декабрь 1991 г. секретариат Европейской комиссиипо правам человека открыл 57 190 временных дел, а регистрировал из них только 19 216.Вся эта статистика отражена в ежегоднике «Council of Europe, European Commissionon Human Rights. Survey of Activities and Statistics».
• [6] Eribergh E. The European Commission of Human Rights // The European System forthe Protection of Human Rights P. 611.
• [7] Из 1 038 заявлений, признанных ЕКПЧ приемлемыми, 128, или 1 из примерно8, были регулированы «дружеским образом». Таким же образом были урегулированы 29 из 225 дел, рассмотренных Европейским Судом по правам человека в периодс 1960 по декабрь 1991 г. (См.: Alexandre Kiss. Conciliation / The European System for theProtection of Human Rights. P. 704).
• [8] Eribergh E. The European Commission of Human Rights. P. 612.
• [9] Если Комиссия четко указывала на допущенные нарушения Конвенции, правительства охотно шли на регулирование, особенно по незначительным проблемам. Еслинарушения признавались несерьезными, то на регулирование охотно шли заявители (Eribergh Е. The European Commission of Human Rights. P. 612).
• [10] «К компетенции Суда относятся все дела, связанные с толкованием и применением настоящей Конвенции, которые Высокие договаривающиеся стороны или Комиссия передают в Суд…». Согласно ст. 46, любое из государств может в любое время сделатьзаявление о том, что оно признает без особого о том соглашения ipso facto юрисдикцииСуда обязательной по все вопросам, касающимся толкования и применения Конвенции. К началу 90-хгг. Почти все члены СЕ признавали юрисдикцию Суда.