Административные реформы в истории России

Административные реформы царского периода.

Перед любой верховной властью, как в период Древнерусского государства, так и в XVII в., вставала проблема повышения эффективности (достижения целей). В этом смысле изменения в сфере управления — процесс постоянный. Но говорить об административных реформах в предложенном смысле можно лишь со времени, когда в государстве выделилась собственно функция управления. Вопреки мнению о том, что «мощная административная система сложилась еще до петровских реформ» [Кравченко, 1999, 22], выделение самостоятельной административной функции управления — процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие. Начало этому процессу было положено в петровское время. Ранее, в период «московского царства», наметились лишь тенденции «рационализации» управления (В. О. Ключевский, А. Е. Анисимов, В. И. Быстренко, А. В. Макарин, П. М. Шишко).

Анализируя роль петровских преобразований в процессе выделения административной функции государства, сталкиваемся с проблемой соотношения внутригосударственных, внутрикультурных процессов России того времени и специфики политической культуры самого реформатора.

Преобразования первого этапа (конец XVI в. — 1711 г.) мало повлияли на основные принципы управления и могут рассматриваться как предтеча будущих преобразований. К примеру, «отмирание» Боярской думы (она прекращает свое существование к 1704 г.) было вызвано прекращением пожалований в думные чины, и «отмирание» здесь может пониматься в прямом смысле.

Система местного самоуправления, неэффективность которой была выявлена в ходе первых лет войны и восстания под предводительством К. Булавина, была изменена в ходе губернской реформы 1707—1708 гг. Во главе губерний были поставлены приближенные Петра А. Д. Ментиков, Ф. М. Апраксин, П. М. Апраксин, Т. Н. Стешнев, получившие всю полноту и военной и гражданской власти. Петр предполагал поставить губернаторов под контроль местного дворянства, с этой целью при губернаторе учреждался совет ландратов, выбиравшихся из дворян. Перенесение этого западноевропейского института на практике не принесло желаемого результата: вместо контрольных функций ландратам были отведены функции сбора налогов.

В процессе реформирования высших государственных учреждений прослеживаются новые черты и принципы организации. Сенат, как он был создан Петром, не имел ни российских, ни европейских аналогов, не сохранилось планов разработки его устройства. Принципиально новое для России наименование высшего государственного учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума») оказывается лишь словом: Сенат в России становится, по сути, большим московским приказом. В основу его организации были заложены новые для российской системы управления принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги при вступлении в должность, обязанность подписывать протоколы заседаний), принцип коллегиальности (обсуждение «снизу вверх»), принцип подконтрольности высшего учреждения (указом от 2 марта 1711 г. вводится институт фискалитета). Новшеством было и законодательное закрепление обязательности диспута в процессе принятия решений: «спрашивать снизу по одному и записывать всякое мнение… а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить» [цит. по: Анисимов, 1997, 31]. Вместе с тем сохраняющаяся «приказная традиция» управления оказала на этот институт значительное влияние. В течение нескольких лет Сенат обрастал различными канцеляриями, столами, объединившимися через несколько лет в «Канцелярию сенатского правления», что свидетельствовало об отсутствии четкой специализации, о нечеткости разграничения функций управления, что создавало условия для произвола чиновников.

Наряду с вновь создаваемыми учреждениями существовали и старые (приказы). Отношения между центральными органами управления не регулировались законом, а осуществлялись в силу уже сложившихся традиций, примером может послужить иерархия приказов, во главе которой стояли Посольский и Разрядный.

В рамках данного параграфа интересен второй этап реформ (1718— 1724 гг.), связанный с учреждением и становлением коллегиальной системы. Если первый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств, вне единого плана, то второй этап реформ, начало которому официально положил указ 19 декабря 1718 г., проходил иначе. К этому времени был достигнут перелом в войне с Швецией, отгремели важнейшие битвы (Лесное, Полтава, Гангут), и Петр формулирует основы идеологии государственных преобразований.

Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, факт интересный и показательный для своего времени. До Петра опорой власти государя были два основания: «традиционное», связанное с почитанием идущей от Бога власти православного самодержца, и устоявшейся иерархии служилых чинов, основанной на поместной системе. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторону вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная легитимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пресечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским собором — нарушили традицию наследования престола. Вследствие усиливающейся культурной диффузии Россия все более испытывает влияние рационалистических идей западной философии Нового времени, которую характеризует окончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве как неподвижной статичной системе.

Возникает необходимость поиска новых оснований легитимности царской власти, утверждения ее незыблемости. Эту основу и составили идеи камерализма.

Шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражением камералистской доктрины, ей присущи были две важнейшие черты: строго функциональный принцип управления и организация учреждении на основе коллегиальности, четкой регламентации, специализации труда, устойчивое штатное расписание и фиксированные размеры жалованья.

Центральными принципами организации российской системы государственного управления стали принцип коллегиальности и регламентации. В последнем Петр превзошел шведов, создав в 1720 г. «Генеральный регламент», целью которого стала унификация, единообразие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петр поступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимости шведского опыта.

Рационализация организации государственной службы была важным направлением его деятельности. Огромную роль в процессе рационализации управления, формирования новой управленческой культуры сыграл подготовленный Петром «Табель о рангах всех чинов». Целью этого документа было упорядочение чинов, попытка исключить случайности в получении чинов, стремление к объективности, некоторые гарантии продвижения по службе как в зависимости от качеств (система «заслуг и достоинств»), так и от выслуги лет.

Особая роль законодательства в процессе управления стала основой реформаторской деятельности Петра. При этом необходимо указать на существенное противоречие: правовая система в России находится в состоянии зарождения, не существует отраслевого права, но самое главное — в России не сложилось самого понятия «закон». Можно встретить различные наименования актов (регламент, устав, уложение), однако и к 1830 г., когда создавалось Полное собрание законов, судя по тому, какие документы в него вошли, правовед К. С. Неволин делает вывод об отсутствии четкого определения «закона» [Неволин, 1859].

Петру, в ходе административно-территориальных преобразований, с легкостью удавалось перекроить верхние и средние уровни администрации, поскольку «это были чисто фискальные уровни, не связанные с повседневной жизнью» [Говоренко, 1997, 113]. Из созданной системы он сознательно исключил нижнюю единицу (в шведской или голландской модели был «приход»). Лишенная низового элемента, которому в шведской модели принадлежали существенные контрольные функции (со временем они развивались), российская система стала развиваться иначе.

Стремление к неограниченной власти, характерное для системы управления Московской Руси, продолжало сохраняться, прежде всего потому, что роль самодержца в системе власти и управления была огромна и невыполнима. «Законобесие» Петра свидетельствовало о его стремлении участвовать во всех сферах государственного управления, контролировать осуществление государственной власти на всех уровнях. При всем объеме законодательства и стремлении Петра привить поголовное уважение к законам, его собственное функционирование в системе управления внушало, закрепляло на основе социального опыта представление об ограниченности законов.

Кроме того, в России, в силу отсутствия даже формального сословнопредставительного органа власти, при отсутствии местного самоуправления система управления была бесконтрольной. Бесконтрольность усиливалась по причине традиционной неразделенности административной власти и судебной, а также власти и собственности.

Петру не удалось разделить на уровне центральных учреждений судебные и административные функции, несмотря на то что отделение суда от администрации, придание судебной функции самостоятельности и независимости было одним из центральных моментов его преобразований. Стремление местной администрации к объединению административной и судебной функций неразрывно связано с традиционным стремлением к полновластию, власти безоговорочной, безграничной. Отделение суда от администрации не только ослабляло бы последнюю, но и лишало значительного источника дохода.

Если в странах Западной Европы появляются постепенные тенденции к ограничению государственной власти со стороны формирующихся институтов гражданского общества, то в России сохраняются тенденции к дальнейшему усилению государства и слабость гражданского общества.

Деформация заложенных Петром «европейских» принципов организации государственного управления происходила постепенно, под воздействием социальной практики, многое проявилось еще при жизни реформатора. С точки зрения социологического анализа, изменения в управленческой практике за следующие десятилетия после петровских преобразований отразили степень приемлемости того или иного нововведения в управленческой практике. Преобразования затронули в основном население городов, центра России, с этого периода наблюдается раскол, противоречие культур «центра» и «окраин», «города» и «деревни». Противодействие его преобразованиям было скорее скрытое, стихийное, в силу традиций, («четыре страшных мятежа и тричетыре заговора — все выступали против нововведений» [Ключевский, 1989. Т. 4, 199].

Оформленное реформами чиновничество еще не играет значительной роли, напротив, в период дворцовых переворотов особую роль при осуществлении властных функций начинают играть дворяне, гвардия. В России не сложилось дворянство и вассальные отношения в европейском смысле, но под влиянием европейских традиций на протяжении XVII в. положение дворян изменяется. В России само государство формировало независимые от себя структуры, начало этому было положено в петровское время, а в 1730 г. уже была предпринята первая попытка ограничения власти монарха со стороны дворянства — составление Кондиций для Анны Иоанновны, что свидетельствовало об осознании своих корпоративных интересов.

Эти тенденции сохраняются, развиваются при Екатерине Великой. Административные преобразования этого периода не носили самостоятельного характера, это был период приспособления. Правление Екатерины II можно четко разделить на два этапа: до и после Пугачевского восстания.

Период «просвещенного абсолютизма», увлечение идеями французских просветителей нашли свое отражение в «Наказе» императрицы для уложенной комиссии, где можно проследить основные моменты ее идеологии. Уникальность документа в том, что отраженные в нем идеи западных мыслителей не стыковались с российской действительностью. «Наказ» — скорее дань общеевропейским тенденциям, носившим в России традиционно поверхностный характер.

В 1775 г. осуществляется реформа местного управления (Я. Сивере, П. Завадовский, А. Вяземский, Г. Ульрих под руководством Екатерины). Необходимость реформирования системы местного управления стала очевидна для Екатерины во время крестьянской войны Пугачева, когда не удалось подавить восстание, предотвратить территориальные захваты.

Суть реформы заключалась в разукрупнении губерний (их стало 50), провинции ликвидированы, а также в централизации местного управления, в результате чего местное самоуправление утратило свое значение.

Важной задачей реформы признавалась необходимость «…судебные места отделить от губернских правлений…». Отделение суда от администрации предполагалось путем создания особой системы судебных учреждений по сословному принципу. Кроме того, в составе новых губернских учреждений (75 штатных чиновников) треть избирали дворяне (совестного судью, десять заседателей верховного земского суда, двух заседателей совестного суда, десять заседателей в верхнюю расправу), треть чиновников, избираемых из дворян, утверждал Сенат. Но поскольку реформа затронула только уровень местного управления, на уровне государства не было проведено четкого разделения властей, судебные органы все равно оставались зависимыми от исполнительной власти.

Существенной особенностью, сказавшейся на стиле и чертах правления Екатерины, стало то, что в отличие от Петра она была вынуждена считаться с дворянством. В 1762 г. Н. И. Паниным был предложен проект учреждения Совета, практически это означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом — на его долю приходилась подготовка законодательных актов, Екатерина подписала указ, но не дала делу ход, поскольку воспринимала законодательное определение и закрепление функций Совета как ограничение собственной власти.

Важнейшие корпоративные права дворянского сословия были установлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 г., Жалованной грамотой 1785 г. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти.

В XIX в. происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения, оказались вне поля зрения чиновников [Герасименко, 1995], в связи с чем предпринимаются попытки изменения принципов организации государственного управления.

Административные реформы начала XIX в. являлись незначительными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов (М. М. Сперанского, Н. Н. Новосильцева, П. А. Вяземского, Н. М. Карамзина). В этот период можно проследить борьбу различных социальных групп за право определять направление административных реформ путем воздействия на императора, а анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления научного подхода в управлении.

Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Существовали два стремления эпохи: «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Отсюда и противоречия в решении любых вопросов (социальнополитических, кодификационных, финансовых), а в конечном итоге и неудача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 г.

Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы государственного управления, — замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 г. В данном случае в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств, с Кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений, был «местом совещания императора с наиболее доверенными высшими чиновниками» [Мироненко, 1989, 40].

Недостатками реформы 1802 г. могут быть названы недостаточная ответственность министров, недостаточно точное распределение полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Недостатки эти были указаны М. М. Сперанским и отчасти устранены «Общим учреждением Министерств» 25 июня 1811 г., утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств.

Главной целью плана, предложенного Сперанским в 1809 г., было установление в России законности, того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи. Для достижения этой цели предполагалось дать России совершенный свод действующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью [Сперанский, 1961, 28].

Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы [Сперанский, 1961]. План М. М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Но разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции» [Сперанский, 1961, 164].

Замысел Сперанского не был осуществлен, отдельные элементы плана нашли свое применение в практике государственного управления, но в целом система не претерпела изменений.

Результатом полуторавекового процесса преобразований в сфере управления можно считать формирование в России административной элиты. В первой половине XIX в. элиту бюрократической иерархии составляли члены Государственного Совета и министры (II—III классы), сенаторы (II—IV классы), генерал-губернаторы (II—III классы), директора министерских департаментов (III—IV классы), губернаторы, попечители учебных округов (IV класс), управляющие казенными палатами, губернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должности чиновники имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти — императором. Они имели возможность участвовать в определении курса политики и составляли правительственные верхи. В 1857 г. эту группу составляли около 2,5 тыс. чиновников из более 86 тыс. чиновного аппарата [Российская…, 1998, 128]. Бюрократическая элита было исключительно дворянской. Одной из целей реформы было укрепление позиций дворянства, социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства. Таким образом, имело место расширение участия элиты в процессе принятия управленческих решений.

Особенностью реформ Александра II было то, что предстоящие реформы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось, обсуждалось несколько различных проектов, реформы не держались в тайне. Роль советников царя («либеральной» или «просвещенной» бюрократии) была огромна: «в разработке и осуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди общества» [История государственного…, 1999, 237]. В это время сформировались две концепции модернизации государственного устройства. Первая базировалась на том, что экономическая модернизация невозможна при сохранении авторитарного режима. Вторая предполагала сохранение самодержавия.

Либеральные бюрократы (Н. А. Милютин, П. А. Валуев, П. А. Шувалов) выступали за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они выступали за введение конституционного правления, народного представительства на общегосударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей. Консерваторы, отстаивавшие идею укрепления старых, самодержавно-крепостнических методов правления (К. П. Победоносцев, М. Н. Катков, Н. П. Игнатьев).

Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли «пакетом», последовательность реформ отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти, создание органов всесословного представительства.

Модернизация аппарата началась образованием в 1861 г. Совета министров, на него было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного значения и реорганизация Императорской канцелярии. Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений. В некоторых вопросах его функции пересекались с функциями Сената, что позволяет говорить о сохраняющейся традиционной нечеткости разделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России.

Огромную роль в процессе реформирования сыграла судебная реформа. Статус Сената после судебной реформы 1864 г. был изменен: Сенат превратился из высшей апелляционной в высшую кассационную инстанцию, а также занимался судебными разбирательствами по делам государственного управления. Основным итогом судебной реформы можно считать окончательное и полное разделение административных и судебных функций на всех уровнях государственного и местного управления. Однако в период контрреформ в 1889 г. было введено «Положение о земских участковых начальниках». Согласно положению, земские участковые начальники сосредоточивали в своих руках административную и судебную власть, что вновь привело к смешению управленческих и судебных функций.

Изменения коснулись и министерской системы. В министерствах укреплялось единоначалие. Министр становился главой профессионально подготовленной элитарной группировки, отстаивавшей политические интересы соответствующей отрасли государственного управления. Новым в деятельности министерств стало создание в их структуре департаментов и местных органов, необходимость которых была продиктована практикой. К примеру, возникновение Главного выкупного учреждения для наблюдения за выплатой крестьянских долгов в Министерстве финансов [История, 1999, 247].

Концентрация административно-полицейской власти в бюрократическом аппарате на местах явилась подготовительным шагом на пути к введению органов местного самоуправления, ввести которое было необходимо в условиях «перегруженности» государственного аппарата, изменившейся социальной ситуации, для сохранения над ними контроля. Структура и деятельность местной администрации изменялась в зависимости от ситуации. Возникли различия в управлении губерниями, поскольку реформы в разной степени затронули территорию страны. Там, где были введены всесословные органы местного самоуправления, губернатор должен был осуществлять контроль за их деятельностью (он мог в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земского органа), а после покушения А. Соловьева в 1879 г. был введен пост генерал-губернаторов в Петербурге, Одессе, Харькове.

Острой социальной борьбой было отмечена подготовка концепции «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. Разнонаправленность подходов, идеологический раскол в обществе объясняют медленные темпы подготовки проекта реформы.

Реформы Александра, несмотря на свой либеральный характер, проводились в рамках и под девизом той четкой, жесткой идеологической концепции, которая была сформулирована в конце правления Николая I и господствовала вплоть до краха монархии, а в определенных кругах российского общества дожила и до нынешнего времени: «православие, самодержавие, народность». Но в результате реформ Александра в местное государственное управление был внесен элемент либеральной государственности: были организованы выборные органы губернского, земского и городского самоуправления на основе всесословности.

За двести лет со времен Петра российским правительством был накоплен немалый опыт в организации и функционировании государственной службы. Определены принципы организации и функционирования государственной службы (ответственность, иерархичность, профессионализм…), разработаны условия приема в аппарат и назначения на должности, утверждение правил производства в чины в зависимости от степени образования, профессионального опыта, выслуги лет и заслуг перед государством, что в целом свидетельствовало о рационализации государственной службы. Но в то же время в результате петровских и более поздних административных реформ в России сложилась «бюрократическая система государственной службы». На это повлияли: самодержавный политический строй, абсолютизация централизма в организации государственной системы общественной жизни, слабость, неразвитость системы местного самоуправления. Недовольство бюрократией, охватившее все слои общества, выражалось в том, что в основу деятельности органов «самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения властей, а концепция, которая резко противопоставляет общество государству» [Леонтович, 1995, 311].