Руководящие органы ООН и процедуры принятия ими решений

Структура руководящих органов ООН весьма сложна и алогична. Согласно Статье 7 Устава, ими являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и социальный Совет (ЭКОСОС), Совет по опеке, Международный Суд и Секретариат.

При создании ООН были учтены уроки еще предшественницы — Лиги Наций. Это позволило заранее продумать структуру органов и процедуру принятия решений. Однако следует отметить, что как структура, так и процедура принятия решений определялись конкретными условиями войны и целями, которые ставились учредителями перед собой в тех условиях — не допустить возрождения Германии и Японии как милитаристских держав. Другой целью организации было не допустить доминирования в ООН одной или группы держав с возможностью навязывания ими своей воли всему остальному миру^[1]. Отсюда — достаточно сложная и, в какой-то степени не вполне логичная и дублирующая структура руководящих органов (см. схему 1) и не демократическая система голосования в них при принятии решений.

Схема 7. Структура руководящих органов ООН Формально высшим органом ООН является ее Генеральная Ассамблея (ГА), состоящая из всех членов Организации. Как уже отмечалось, вопрос о роли этого органа долго и горячо обсуждались на конференциях в Думбартон-Окс и в Сан-Франциско. Делегации многих стран (Австралии, Новой Зеландии, США, ЮАР и др.) выступали за то, чтобы Генеральная Ассамблея была главным органом ООН, где решения должны приниматься конституционным большинством голосов. Но на Ялтинской конференции руководители Великобритании, СССР и США договорились передать право принятия обязательных для всех членов ООН решений Совету Безопасности с правом «вето» для каждого из пяти его постоянных членов. Государственный секретарь США Э. Стеттиниус считал, что право «вето» является условием ратификации соглашений об ООН американским народом^{1[2]. С 1946 по 2016 г.}

года постоянные члены Совета Безопасности использовали право вето 237 раз, чаще всего — при рассмотрении положения на Ближнем Востоке и на юге Африки, 41 раз — чтобы не допустить принятия в ООН новых членов, 43 — чтобы блокировать назначение нового генерального секретаря. СССР и Россия прибегали к вето 103 раза, США — 79 раз, Великобритания — 29, Франция — 16, Китай воспользовался этим правом лишь 9 раз (до 1971 г. Китай в СБ ООН представлял Тайвань, который использовал вето лишь раз).

Согласно ст. 10 и 11 Устава, ГА «уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого органа, за исключением Совета Безопасности, делать рекомендации членам ООН или Совету Безопасности по любым вопросам и делам». ГА вправе рассматривать общие принципы сотрудничества и давать в соответствии с этими принципами рекомендации своим членам и Совету Безопасности. Она может обсуждать по предложению любого государства мира, независимо от того, является оно членом ООН или не является, а также Совета Безопасности, любые вопросы по поддержанию международного мира и безопасности, за исключением тех, которые входят в компетенцию Совета Безопасности.

Генеральная Ассамблея может передавать вопросы, по которым необходимо предпринимать практические действия, Совету Безопасности, а также обращать внимание последнего на ситуации, представляющие или могущие представлять угрозу международному миру. Когда какой-либо вопрос находится на рассмотрении Совета Безопасности, Генеральная Ассамблея должна воздерживаться от каких-либо рекомендаций по нему, за исключением случаев, когда сам Совет Безопасности запросит ее об этом. О том, какие вопросы находятся на рассмотрении СБ, Генеральную Ассамблею на каждой ее сессии информирует Генеральный секретарь ООН. Генеральная Ассамблея получает и рассматривает ежегодные доклады СБ и других органов ООН, осуществляет международные функции по опеке, утверждает бюджет ООН, проверяет бюджетные расходы специализированных учреждений ООН с целью, как сказано в Статье 17, «сделать рекомендации заинтересованным учреждениям». Решения Генеральной Ассамблеи имеют для членов ООН рекомендательный характер.

Генеральная Ассамблея собирается на ежегодные сессии, начинающиеся традиционно в третий вторник сентября и продолжающиеся до середины декабря, а также на специальные сессии, созываемые в зависимости от обстоятельств по требованию СБ или большинства членов ООН. ГА работает под руководством избираемого на каждой сессии председателя. Каждое государство — член ООН имеет в Генеральной Ассамблее 1 голос и вправе за 30 дней до начала сессии предложить включить в повестку дня Ассамблеи любой интересующий его вопрос. С учетом этих предложений Генеральный комитет, состоящий из председателя Генеральной Ассамблеи, 21 его заместителей и председателей главных комитетов, составляет предварительную повестку дня и дополнительный список пунктов, которые представляются на утверждение сессии ГА после ее открытия. В первые две недели работы сессии проходят общие прения, в ходе которых главы делегаций излагают точки зрения их правительств по всем вопросам, рассматриваемым Генеральной Ассамблеей. На каждой сессии обсуждается и доклад Совета Безопасности с внесением рекомендаций по тем или иным аспектам деятельности этого органа. Решения по наиболее важным вопросам (рекомендации по поддержанию международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов СБ и других руководящих органов ООН, прием новых членов, приостановление прав и привилегий членов ООН, исключение из ООН, вопросы об опеке и бюджете) принимаются большинством в две трети присутствующих и принявших участие в голосовании членов ООН, по остальным — простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов. Должники по взносам лишаются права голоса, если сумма долга превышает сумму взносов за 2 предыдущие года.

При ГА функционируют вспомогательные органы: Генеральный комитет, Главные комитеты, Совет по правам человека (с марта 2006 г.), Постоянные комитеты и специальные органы, Консультативные вспомогательные органы, Комиссия по миро строительству (создана 20 декабря 2005 г.), Подготовительная комиссия о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и Организация по запрещению химического оружия. 70 юбилейная сессия ГА оказалась самой представительной. Как сообщал пресс-секретарь ООН накануне открытия юбилейной сессии, в Нью-Йорк планировали приехать 154 главы государств и правительств, 30 министров, не менее 9 тыс. делегатов и более 3 тыс. журналистов. Во время так называемой общеполитической дискуссии (ключевого этапа заседания Генассамблеи, на который и съезжаются лидеры стран мира) прошло не менее 485 различных мероприятий.

Совет Безопасности ООН является беспрецедентным в истории международных институтов органом. Первоначально он состоял из пяти постоянных членов — ведущих стран антигитлеровской коалиции (Великобритания, Китай, СССР, США и Франция) и четырех, затем шести переменных членов. Последние избираются на двухгодичный срок, уделяя, как гласит статья 23 (п. 1) Устава, должное внимание, в первую очередь, степени участия Членов Организации в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливому географическому распределению". В 1965 г. число непостоянных членов СБ было увеличено до десяти. Статья 24 Устава ООН гласит, что «для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени…» (курсив наш. —Д. М.). Следующая статья еще более усиливает роль СБ: «Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их».

Каждый член Совета Безопасности имеет 1 голос. Все вопросы, кроме процедурных, решаются большинством в 9 голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем государство, являющееся стороной обсуждаемого конфликта, должно воздерживаться от голосования при принятии решения (п. 3 ст. 27), но не делает этого. Любой член ООН может принять участие в работе Совета Безопасности без права голоса при обсуждении вопроса, затрагивающего его интересы. Принять участие в обсуждении спорных вопросов приглашаются все связанные с ними страны, независимо от того, являются они членами ООН или нет.

Совет Безопасности может рассматривать любой спор или любую ситуацию, которые могут вызвать международные трения и создать угрозу международному миру и безопасности. На любом этапе обсуждения вопросов он вправе давать рекомендации по их разрешению, причем все вопросы юридического характера предварительно должны быть разрешены Международным Судом ООН. Во имя предотвращения ухудшения ситуации, Совет Безопасности может еще до вынесения рекомендации потребовать от конфликтующих сторон выполнения временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными. При этом Устав ООН предусматривает, что рекомендуемые Советом Безопасности меры «не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон» (ст. 40).

Как правило, в первую очередь рекомендуются меры, не связанные с использованием вооруженных сил. Например, полный или частичный разрыв экономических, транспортных, почтовых, телеграфных, радио связей, прекращение дипломатических отношений. Если эти меры окажутся недостаточными, то решением СБ могут быть применены «…такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (ст. 40). Устав ООН обязывает всех участников мирового политического процесса решать возникающие между ними споры мирными средствами — путем переговоров, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным организациям или иными средствами по своему выбору.

Согласно ст. 43 Устава, «все члены ООН… обязаны предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода». При создании ООН предусматривалось, что планы применения вооруженных сил будут составляться Советом Безопасности с помощью Военно-Штабного комитета, состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей (ст. 47). Однако на самом деле это делалось в Пентагоне и в штаб-квартирах военных блоков.

Кроме Военно-штабного комитета вспомогательными органами СБ являются Постоянный комитет и специальные органы, создаваемые им для решения конкретных задач, Международный уголовный трибунал по бывшей Югославии^[3], Международный уголовный трибунал по Руанде, Комиссия ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (Ирак), Компенсационная комиссия ООН, Операции ООН по поддержанию мира и миссии, а также Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ).

Главным органом ООН по реализации социально-экономических и политических задач, а также по координации деятельности международных институтов в системе этой организации является Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС). Он призван организовать деятельность ООН по созданию на земном шаре условий стабильности и благополучия, необходимых для утверждения мирных отношений между странами, основанными на принципах равноправия и самоопределения. ЭКОСОС должен содействовать:

• а) повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития;
• б) разрешению международных проблем в области экономики, социального развития, здравоохранения и других проблем;
• в) международному сотрудничеству в области культуры и образования;
• г) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

В настоящее время ЭКОСОС состоит из 54 членов, в том числе и пяти постоянных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на три года. Треть состава Совета обновляется ежегодно. Функции и полномочия ЭКОСОС определены статьями 62—66 Устава ООН. А именно:

• 1) проведение исследований и составление докладов по международным вопросам в области экономической, социальной, образования и других, а также вынесение рекомендаций по этим вопросам Генеральной Ассамблее, отдельным членам ООН и специализированным учреждениям ООН;
• 2) вынесение рекомендаций в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех;
• 3) организация международных конференций и встреч по вопросам своей компетенции;
• 4) заключение соглашений с любыми международными институтами по вопросам собственной компетенции;
• 5) получение от специализированных учреждений и государств — членов ООН докладов о мерах по реализации ими рекомендаций ООН и решение других задач, которые будут возложены на него Генеральной Ассамблеей.

ЭКОСОС создает комиссии в областях своей компетенции (экономические, социальные, по правам человека и др.) и контролирует их деятельность. Это Комиссии по: наркотическим средствам, предупреждению преступности и уголовному правосудию, науке и технике в целях развития, устойчивому развитию, положению женщин, народонаселению и развитию, Комиссия социального развития и Статистическая комиссия. Важную роль в осуществлении задач ООН играют также региональные комиссии: Экономическая комиссия для Африки, Европейская экономическая комиссия, Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна, Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана, Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии. При ЭКОСОС работают и другие органы: Постоянный форум по вопросам коренных народов, Форум ООН по лесам, Сессионные и постоянные комитеты, Экспертные, специальные и другие органы^[4].

В первые десятилетия деятельности ООН одним из важных ее органов являлся Совет по опеке. Он был призван организовать управление территориями, находившимися в то время под мандатами Лиги Наций, а также отторгнутыми от государств, потерпевших поражение во Второй мировой войне (Италии и Японии), и могли быть добровольно включены в систему опеки ООН. СССР отказался участвовать в мандатной системе. Всего было образовано 11 подмандатных территорий, которые были распределены между государствами-победительницами. За прошедшие после установления системы опеки годы все они, за исключением Палау (мандат США), обрели национальную независимость и решением Совета Безопасности в 1994 г. действие договора о подопечных территориях было объявлено завершенным. 2000 г. был объявлен ООН годом конца существования колониальных и зависимых территорий в мире. Соответственно, миссия Совета по опеке завершилась.

Главным судебным органом Организации Объединенных Наций является Международный Суд Юстиции. Его Статут, основанный на Статуте Постоянной Палаты Международного Правосудия, является неотъемлемой частью Устава ООН. Все государства — члены ООН — участники Статута Международного Суда. Ими могут стать и государства, не являющиеся членами ООН, но на условиях, которые определяются в каждом отдельном случае Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Все участники Статута Международного Суда обязуются выполнять решения этого Суда по тому делу, в котором он является стороной. Если какая-либо страна не выполнит обязательства, возложенного на нее решением Суда, другая страна вправе обратиться в Совет Безопасности, который может, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение. Руководящие органы ООН могут запрашивать от Международного Суда консультативные заключения по любому юридическому вопросу в пределах круга их деятельности. Члены ООН вправе обращаться для разрешения разногласий между собой и к другим судам.

Административным органом ООН является Секретариат, который, согласно Ст. 97 устава ООН, «…состоит из Генерального секретаря и такого персонала, который может потребоваться для организации. Генеральный секретарь является высшим должностным лицом ООН, назначаемым Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. В таком качестве он участвует в работе руководящих органов ООН и выполняет другие поручения, которые могут быть даны ему этими органами».

Генеральный секретарь представляет Генеральной Ассамблее ежегодный отчет о работе ООН. Все должностные лица ООН обязаны быть беспристрастными, воздерживаться от любых действий, способных отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных лишь перед ООН. При подборе штата секретариата и персонала других руководящих органов требуется уделять внимание не только обеспечению высокого уровня работоспособности, компетентности и добросовестности, но и «важности подбора персонала на более широкой географической основе» (ст. 101). Многосторонней деятельности ООН призвана соответствовать и структура подразделений секретариата. Это: Канцелярия Генерального секретаря, Канцелярия Высокого представителя по наименее развитым странам, развивающимся странам, не имеющим выхода к морю, и малым островным развивающимся государствам, Департаменты (по политическим вопросам, по вопросам разоружения, операций по поддержанию мира, по экономическим и социальным вопросам, по делам Генеральной Ассамблеи и управлению конференциями, общественной информации, по вопросам управления и по вопросам охраны и безопасности); Управления (служб внутреннего надзора, по правовым вопросам, по координации гуманитарных вопросов, по наркотикам и преступности) и Отделения ООН (в Женеве, в Вене и в Найроби)^[5].

Рабочими языками ООН и его руководящих органов являются английский, арабский, китайский, испанский, русский и французский. Но, как неоднократно отмечалось в отчетах ООН, эта организация намерена расширить круг языков, документы на которых будут доступны миру на ее сайте в Интернете.

По мере расширения поля деятельности ООН, совершенствуется и структура руководящих органов ООН. В них появляются новые управления, комитеты, отделы, комиссии и фонды. В настоящее время в ООН функционируют Управления:

• 1) Верховного комиссара по делам беженцев (Женева);
• 2) Верховного комиссара ООН по правам человека (Женева);
• 3) по вопросам космического пространства (Вена);
• 4) по координации гуманитарной деятельности (Нью-Йорк);
• 5) по обслуживанию проектов (Нью-Йорк);
• 6) по правовым вопросам, служб внутреннего надзора (Нью-Йорк);
• 7) по жизнеспособному (или устойчивому) развитию (Нью-Йорк).

Каждое из них имеет структуру служб, охватывающую все аспекты международной деятельности в соответствующей сфере.

Конкретные функции выполняют департаменты ООН: общественной информации, по вопросам управления, по политическим вопросам, Административный Комитет по координации и его подкомитеты (по контролю за наркоторговлей, по океанам и прибрежным зонам, по развитию сельских районов, по статистической деятельности и по освоению водных ресурсов).

Эффективное руководство и управление, в том числе и процессами обеспечения мира и безопасности на Земле, невозможно без соответствующих научных структур и подготовки необходимых специалистов. Эту роль при ООН выполняют научные и учебные центры:

Международный вычислительный центр (Женева);

Университет ООН (Токио);

Учебный и научно-исследовательский институт ООН (Женева);

Колледж для сотрудников ООН (Турин, Италия);

Международный учебный и научный институт по улучшению положения женщин (Санто-Доминго, Доминиканская республика);

Международный центр по передовой науке и технике (Триест, Италия);

Международный центр по профессиональной подготовке (Турин, Италия);

Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по преступности и правосудия (Рим, Италия);

Научно-исследовательский институт социального развития при ООН (Женева);

Институт ООН по проблемам разоружения (Женева).

ООН реализует важные международные программы:

• — по контролю над наркотическими средствами;
• — мировую продовольственную;
• — по вирусу иммунодефицита человека/синдрому приобретенного иммунодефицита;
• — Программу развития ООН (ПРООН);
• — по окружающей среде (ЮНЕП).

Заметную роль в международной жизни играют фонды ООН: Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Международный фонд сельскохозяйственного развития, Фонд ООН для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ), Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА).

В системе институтов ООН функционируют центры по международной торговле ЮНКТАД/ВТО (Женева) и по населенным пунктам (Хабитат — Найроби).

В ежегодных отчетах Генерального секретаря ООН о деятельности организации постоянно говорится о необходимости ее реформирования, в том числе и в направлении совершенствования руководящих органов. Сама ООН не вправе вносить изменения в свой Устав. Для этого необходимо созвать полномочную конференцию государств, наподобие конференции в Сан-Франциско в 1945 г.

• [1] См.: Тегеранская конференция руководителей трех союзных держав — СССР, СШАи Великобритании (28 ноября — 1 декабря 1943 г.). Сборник документов. М., 1984. С. 27.
• [2] Громыко А. А. Памятное. Книга первая. М., 1988. С. 235—238; Крымская конференция руководителей трех союзных держав — СССР, США и Великобритании (4—11 февраля 1945 г.). М., 1984. С. 96—98.
• [3] Прекратил свою деятельность в конце 2017 г.
• [4] См.: Система Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/russian/basic/unchart.htm.
• [5] Подробнее см.: Департаменты секретариата ООН. URL: http://www.un.org/russian/basic/depts.htm.