Основные модели местного самоуправления в зарубежных странах

Местное самоуправление в его современном понимании — ив теоретическом плане (первые теории самоуправления), и в практическом (как законодательное закрепление прав местного самоуправления в Англии, Франции, Пруссии, Бельгии и других странах) — стало формироваться на рубеже XVIII—XIX вв. С тех пор система местного самоуправления постоянно развивалась, что нашло отражение в законодательстве и текущей повседневной практике. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно. Помимо уже упоминавшейся выше Европейской хартии местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной).

С учетом специфики отдельных государств сформировались различные системы местного самоуправления. При всем их многообразии можно выделить три типа местного самоуправления: англосаксонский, континентальный (романо-германский) и смешанный. В рамках данной классификации рассмотрим две первые модели, так как третья модель характеризуется тем, что сочетает в себе признаки двух первых типов местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими британскими колониями.

Современная англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признается совет муниципального собрания — коллективный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.

Британскому варианту англосаксонской модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административнотерриториальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня.

Британская система местного управления имеет длительную историю. Эта система складывалась на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами — собственниками земли. Такие города обладали правом создавать свои административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей. Подобная система с теми или иными ограничениями просуществовала до начала XIX в. Первыми органами местного самоуправления, появившимися в XIX в., стали объединения по оказанию помощи бедным.

Ныне существующая система муниципального управления Великобритании сформировалась в результате реформ 1970—1980;х гг. Одна из ее характерных черт — относительная самостоятельность по отношению к центральной государственной власти, независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Тем не менее правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи.

Другой отличительной чертой британской модели самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон.

В целом практика организации местного управления в Великобритании дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов. Это удается достичь благодаря четкому перечислению функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач.

Функции различных органов местного управления соотносятся следующим образом. В ведении графств находятся все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите прав потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании.

В ведение советов округов входят борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения на их территории; налогообложение.

Ведению советов приходов (общин) подлежат распределение земельных участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции выполняют округа.

В Великобритании контроль деятельности местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство — окружающей среды. По вопросам делегирования полномочий — на соответствующие министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.

Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц.

Североамериканскому варианту англосаксонской модели присуще признание субъектом местного управления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации местного самоуправления.

Организация местного самоуправления относится, согласно 10-й поправке к Конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации деятельности органов местного самоуправления^[1].

В США муниципалитеты первенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительства многих штатов передали в ведение муниципалитетов полицию, противопожарную охрану, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы. По первой схеме совет назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. Эта форма городского управления используется почти в 40% случаев.

Управление по схеме «мэр — городской совет» получило распространение более чем в половине самоуправляющихся городов США. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияет такой фактор, как процедура его избрания. Так, «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, обладает правом «вето» на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета. Срок полномочий мэра два—четыре года^[2].

Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Впервые право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии было закреплено в конституции штата Миссури в 1875 г. Сейчас лишь шесть штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. Причем функции муниципалитетов постоянно расширяются. Их можно разбить на две большие группы:

1) функции в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения; руководство библиотеками, общественными парками; здравоохранение; социальное обеспечение);

2) административно-управленческие функции (поддержание порядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль над качеством товаров; планирование строительства и городское планирование).

Континентальная (романо-германская) система местного самоуправления. Если англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, то континентальный тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории, — где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов: аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.^[3]

В странах континентальной модели местного самоуправления компетенция территориального сообщества считается общей и определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено». Отличительной чертой данной модели является и наличие назначаемого на места представителя центральной власти для контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Здесь в одной административно-территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления.

Континентальная модель наиболее ярко представлена во Франции и в Германии, имея, однако, свою специфику в каждой из стран.

Во Франции во главе коммуны (наиболее многочисленные территориальные коллективы во Франции, в которых осуществляется местное самоуправление) стоит муниципальный совет, избираемый населением на шесть лет и насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей коммуны. Среди важнейших полномочий муниципального совета: бюджетные; полномочия по созданию новых служб; полномочия по управлению имуществом коммуны; полномочия в других областях (например, по утверждению проектов гражданского строительства). Муниципальный совет организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны. Положение мэра по французскому праву отличается «функциональной двойственностью»: он выступает то как представитель коммуны, то как представитель государства.

Определенные тенденции децентрализации власти во Франции в последнее время предоставили возможность местным властям в более полной мере удовлетворять социальные потребности населения, развивать новые услуги. Характерно, что инициатива в этой области исходила в первую очередь от местных органов управления.

Наиболее часто коммуны реализуют следующие виды помощи: гарантии займов; перекупку здания для сдачи его внаем предприятиям; субсидии и ссуды; процентные скидки; помощь в профессиональном обучении.

В то же время наличие на местном уровне специального уполномоченного, представляющего правительство, позволяет государству сохранить здесь достаточно сильные позиции^[4].

Необходимо также отметить, что во Франции коммуны как органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти.

Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные коллективы обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы: местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из четырех источников:

• — государственных дотаций; одна из них, поддерживающая крупные коммуны, зависит от стоимости местного хозяйства; другая (общая дотация на текущие расходы) — позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от их размера;
• — местных налогов, важнейшими из которых являются налоги на землю, жилье и право заниматься определенной профессиональной деятельностью;
• — займов;
• — доходов от собственности и услуг.

Для германского варианта континентальной модели характерны следующие особенности: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.

В ФРГ местное самоуправление защищено конституционно правовыми гарантиями трех видов.

• 1. Институциональные гарантии, закрепленные в Конституции ФРГ (ст. 28).
• 2. Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений (ст. 106 и 107 Конституции ФРГ).
• 3. Конституционно-судебные гарантии правозащиты общин.

Так как Германия — федеративное государство, система государственного управления включает три уровня: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Коммунальное управление, в свою очередь, подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

Как Основной закон (Конституция) ФРГ, так и конституции земель закрепляют за общинами сильные позиции. В ФРГ в вопросах государственного строительства действует следующий принцип: если государство хочет иметь поддержку народа, то демократия должна строиться снизу вверх.

Общины в ФРГ интегрированы в общую систему государственной власти, являясь хотя и самым низшим ее звеном, но очень важным. Районы — это следующая ступень системы местного самоуправления и низшие органы собственно государственной администрации.

Важнейшей предпосылкой для осуществления общинами самоуправления является их право на собственные источники финансирования — налоги и сборы. Общины имеют право претендовать и на часть налоговых поступлений земли при учете задач, которые обязана выполнять последняя. Земли обязаны путем дотаций и перераспределения финансовых средств предоставить общинам как минимум такое положение, которое позволит им выполнять свои задачи.

В заключение хотелось бы отметить, что деление всех моделей местного самоуправления в мире на англосаксонскую, континентальную и смешанную носит достаточно условный характер. Выделение основных моделей необходимо для того, чтобы понять место местного самоуправления в системе публичной власти, а также определить порядок взаимоотношений (распределения полномочий) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

• [1] Штатина М. Ф. Местное самоуправление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С. 2229.
• [2] Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред.А. С. Прудникова, М. С. Трофимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 69.
• [3] Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред.А. С. Прудникова, М. С. Трофимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 69—72.
• [4] Парахина В. Н., Галеев Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учеб, пособие. М.: КНОРУС, 2014. С. 91—93.