Социальная политика и функционирование государственного аппарата: опыт развитых демократий

Государство и партийно-политический фактор развития социальной политики

В научной литературе существует понимание социальной политики в широком и узком смысле слова. Под социальной политикой в широком смысле понимают классическую систему социального обеспечения (страхование по старости, в случае болезни и от несчастного случая), а также страхование по безработице и новые системы страхования от социального риска потерять доход или в иных случаях (например, помощь или поддержка семьи, помощь в аренде жилья), возникающих в процессе рыночных отношений. Социальной политике приписывается способность сглаживать различные интересы посредством развития законодательства, дающего возможность расширить права наемного труда в организации коалиций, объединений, тарифной автономии, охраны труда и найма.

Социальная политика в узком смысле, напротив, включает базирующуюся на праве систему социальной защиты от социальных рисков, которые есть результат разделения общества на социальные классы, дифференцированные в социальном и экономическом аспекте, и существующего глубокого разделения труда, а также различий в общественных порядках. Данная система социальной защиты предполагает минимально сложившиеся нормы социальной защиты от всевозможного рода социальных рисков, которым подвержены слабо защищенные слои населения, такие как пенсионеры, безработные, инвалиды, больные и пострадавшие от несчастных случаев, многодетные или неполные семьи, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, и т. д.

Социальная политика рассматривается как политически организуемая система социального страхования и социальной защиты. Социальное страхование есть определяемая законом доля общественного богатства, необходимая для поддержания устойчивого характера всей системы отношений. Социальная защита есть совокупность действий государства и других субъектов социальной политики, направленных на исключение или смягчение для индивида социальных рисков.

Таблица 1

Классификация социальной политики по субъектам

Классификация социальной политики по субъектам является распространенной и характерной для всех стран. Различия становятся заметными по доли или степени участия каждого субъекта в ее осуществлении. Так, для США доля фирменной, или производственной, социальной политики почти такая же, как и доля государственной. Для Швеции же характерно преобладание участия в социальной политике профессиональных союзов, а для Германии — государства.

Следует отметить, что социальная политика, представленная в табл. 2, не отражает практики социально-политической деятельности некоторых государств. Не во всех странах структура социальной политики адекватна, отличаясь как областями охвата, так и силой воздействия. Под силой воздействия социальной политики необходимо понимать объем финансовых расходов на социальную политику в целом и по ее разделам. Различия структуры государственной социальной политики зависят от традиции в решении государством социального вопроса, экономической заинтересованности решения социальных проблем, силы социальной ориентированности партийных программ и практик.

Таблица 2

Области государственной социальной политики в Германии

Как известно, большинство стран Европы — парламентские республики. От того, какая партия обладает большинством в парламенте, зависит формирование правительства. Если ни одна партия не набирает большинства голосов, то формируется коалиционное правительство. Если в парламенте более двух третей мест принадлежат одной партии или партиям одного политического спектра, то имеется некоторая условная гегемония данной партии или партий. Если партии или партиям принадлежит более половины мест, но меньше двух третей, то такая партия или партии доминируют в правительстве.

Государство, базирующееся на рыночных отношениях, на практике смогло институционализировать и легитимировать социальную политику как инструмент разрешения антагонистических противоречий между производством и потреблением, трудом и капиталом. История социальной политики современных государств представляет собой постоянное расширение влияния последней на жизнь западных стран. Как показывают данные сравнительных исследований, приведенные М. Шмидтом в 1988 и 1998 гг., государство не может в полной мере приписать себе заслуги в распространении социальной политики, которая в странах Западной Европы сегодня и по объему финансирования, и по охвату населения представлена достаточно серьезно. Парадокс заключается в том, что роль и значение государства в формировании социальной политики, с одной стороны, увеличивается, но, с другой стороны, государство не определяет ее полностью и окончательно. Чем меньше рассматриваемый период функционирования социальной политики, тем больше значение государства как политического фактора; чем больше временной отрезок, в пределах которого происходит распространение и развитие системы социального обеспечения как основной составляющей социальной политики, тем слабее просматривается зависимость социальной политики от политического фактора.

На важность партийно-политической детерминации социальной политики в краткосрочной перспективе указывают многочисленные международные сравнительные исследования социальной политики 1950;х и 1970;х гг. Так, исследование Й. Альбера подтвердило, что все партии, находящиеся в срединном спектре политики, расширяли охват социальной политикой все новых слоев населения. Однако рост социальных расходов обычно связан с деятельностью правительств левых партий. Значимость партийно-политического фактора в краткосрочной перспективе дает нам возможность понять причину различий объема социальных расходов в европейских странах, характеризующихся их высокой долей, и в других странах (Япония, США и Канада), характеризующихся либо низкой, либо ограниченной долей социальных расходов. В долгосрочной перспективе партийно-политический фактор в развитии социальной политики становится скрытым и не может рассматриваться, как достаточно значимый.

Сравним три страны с различными типами государства всеобщего благосостояния: Великобританию, относящуюся к либеральному типу, Данию — к социал-демократическому типу и Финляндию — к консервативному типу. По данным исследователей, прирост государственных социальных расходов с 1973 по 1992 гг. составил для Великобритании 13,4%, для Дании — 11,4, для Финляндии — 20,2%. В 1973 г. доля государственных социальных расходов в этих странах была соответственно 13,8%, 20,0 и 15,2%. Темпы годового прироста составили для этих стран соответственно 0,8%, 0,7 и 1,2%. Если темпы роста государственных социальных расходов являются показателем эффективности институтов социальной политики государства, то наиболее эффективными являются институты социальной политики консервативного типа государства всеобщего благосостояния.

Однако если за основу определения эффективности институтов социальной политики брать общие социальные расходы, то окажется, что наиболее эффективными являются институты социальной политики социал-демократического типа государств всеобщего благосостояния. Сегодня только социал-демократическая Швеция около 40% ВВП определяет как социальный продукт и направляет его на поддержание различных сфер социальной жизни.

Увеличение социальных расходов (правда, с различными темпами этого роста), сближение их долей по странам говорит о том, что независимо от типа государства набирает силу тенденция усиления его влияния на социальную сферу жизни общества. Средством, с помощью которого оно оказывает это влияние, является политика перераспределения. Сегодня развитые индустриальные страны аккумулируют в своих руках до 75% всего личного потребления в стране путем политического обобществления этих средств и распределения их по всему спектру социальной сферы жизнедеятельности общества. Наблюдается также и другая тенденция: перераспределение бремени вклада в социальный бюджет между наемными работниками и работодателями. Так, в Германии в 1950 г. доля вклада наемных работников в социальный бюджет составляла 52%, а уже в 1995 г. социальный бюджет на 58% пополнялся наемными работниками и на 42% работодателями.