Правовые особенности организации власти и управления в городах федерального значения

Главной правовой особенностью городов федерального значения является их двойственный правовой статус. С одной стороны, они являются городскими населенными пунктами, с другой — субъектами Федерации (у Москвы еще и столичный статус), что в соответствии с Конституцией РФ определяет наличие двух уровней городской власти: государственной и муниципальной.

Государственная власть организована в соответствии с Конституцией РФ (глава 3), Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[1] и Уставами городов Москвы^[2], Санкт-Петербурга^[3] и Севастополя^[4]. Она представляет собой многоступенчатую структуру управления, что в целом соответствует условиям функционирования таких мегаполисов как Москва и Санкт-Петербург, к которым пока не относится Севастополь, но территориально город в своих юридических границах имеет возможность интенсивно расти.

Однако на муниципальном уровне существуют проблемы нормативного правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения. В. Ф. Беликов условно делит их на две группы. К первой группе относятся проблемы, обусловленные нечеткостью существующих сегодня конституционно-правовых норм о соотношении статуса уровней публичной власти в городах федерального значения: государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения и местного самоуправления в этих городах. Вторая группа проблем связана со сложившейся после принятия Конституции РФ практикой и традициями нормативного правового регулирования на федеральном и региональном уровне организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге^[5].

В силу статьи 12 Конституции РФ самоуправление в городах федерального значения должно быть и уровни государственной власти и городского самоуправления должны быть независимы. Более того, в главе 8 Конституции, устанавливающей основы местного самоуправления в России, нигде не упоминаются никакие отличия его организации в городах с разным правовым статусом. Данное противоречие не очень корректно, на мой взгляд, законодатель пытается разрешить в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в главе 11 «Особенности организации местного самоуправления» имеется статья 79 «Особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ — городах федерального значения». Как видно из текста статьи, практически по всем основным вопросам организации и деятельности органов самоуправления на внутригородских территориях в городах федерального значения право установления отдано городским законодателям, т. е. самоуправление в этих городах может законным образом серьезно отличаться от всех других российских городов, так как во главу угла построения системы городского самоуправления поставлен принцип необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Надо заметить, что это весьма неоднозначный и спорный вопрос, так как данный принцип нигде в Конституции не звучит как конституционный принцип построения системы органов государственной власти и местного самоуправления и его содержание на практике федеральный законодатель отдает на усмотрение законодательных органов городов федерального значения. Как справедливо отмечает А. В. Мадьярова «определение предметов ведения муниципальных образований, исходя из интересов сохранения единства городского хозяйства, не подразумевает в качестве единственного и незаменимого средства централизацию части местных функций на уровне городов федерального значения как субъектов РФ, не предопределяет, что все общезначимые для города вопросы должны решаться исключительно на общегородском уровне органами государственной власти города, но что необходимо гармонизировать действия всех органов власти по решению общегородских задач, так организовать их взаимодействие, чтобы обеспечить проведение согласованной политики в интересах законной компетенции каждого уровня власти»^[6].

Ю. М. Алпатов предлагает понятие оптимизации предметов ведения внутригородских территорий городов федерального значения, под которыми понимается, во-первых, отражение в нормах действующего законодательства фактического соотношения государственной и муниципальной власти в городах федерального значения, а во-вторых, научное обоснование наиболее перспективных направлений совершенствования правовых основ такого соотношения с учетом имеющегося опыта законодательного оформления предметов ведения и полномочий, практического опыта деятельности органов исполнительной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских территорий в решении вопросов государственного и местного значения с целью сохранения единства городского хозяйства^[7].

По моему мнению, только прагматические соображения и субъективный практический опыт организации власти и управления в Москве и Санкт-Петербурге стал главным доводом для принятия федеральными законодателями в ст. 79 такой нормы, которая породила целый ряд проблем правового регулирования и организации самоуправления в городах федерального значения.

• 1. Политические — анализ законов о местном самоуправлении в городах федерального значения показывает устойчивое нежелание городских властей идти по пути децентрализации власти. Отсюда — недоразвитость органов внутригородского самоуправления, в результате чего мы имеем весьма слабая роль важнейшего конституционного института.
• 2. Юридические — в угоду принципу необходимости сохранения единства городского хозяйства (остается не доказанным, что оно должно быть единым, этот вопрос подробнее будет рассмотрен в следующей главе) законодательство городов федерального значения по сути лишило жителей гарантированного права на самоуправление, заменив его суррогатом имеющим видимость народовластия. Данное положение вступает в противоречие со ст. 55 Конституции РФ, части 2 и 3 которой гласят:

«2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства"^[8].

Как видно из текста, никакого принципа единства городского хозяйства здесь нет, более того, внутригородское самоуправление в городах федерального значения никак не может покушаться на основы конституционного строя, поскольку само таковой является, не говоря уже об обороне и безопасности государства. А защита нравственности, здоровья, прав и интересов граждан — прямая обязанность самоуправления.

Однако есть и другие мнения. Так Е. В. Гриценко считает, что особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения следует рассматривать в рамках дополнительных специальных принципов организации публичной власти, наличие которых обусловлено спецификой конституционно правового статуса указанных субъектов РФ. Эти особенности не следует трактовать как ограничения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления уже хотя бы потому, что право на осуществление местного самоуправления имеет коллективную природу и принадлежит территориально организованному населению (местному сообществу, муниципальному образованию), а не отдельному гражданину. В городах же федерального значения таким естественно исторически сложившимся сообществом, по ее мнению, является население городского поселения в целом, внутригородские территории выступают в качестве вторичных, «искусственных» территориальных подразделений города, которые выделяются в целях более эффективного управления городской инфраструктурой и обеспечения более полного участия граждан в городском управлении^[9]. Таким образом, Е. В. Гриценко фактически оправдывает изъятие конституционных принципов в организации внутригородского самоуправления, подчеркивая их «вторичность».

• 3. Экономические — тот же принцип «единства городского хозяйства» лишил муниципалитеты собственности, которая хотя бы минимально обеспечивала муниципальный бюджет. Поэтому муниципалитет в финансовом плане напрямую зависит от казначейства и финансового департамента города. А деградация местных налогов и сборов в налоговом законодательстве привела к депрессии самоуправления вообще.
• 4. Управленческие — из-за целого ряда объективных и субъективных причин собственная компетенция муниципалитетов в городах федерального значения существенно урезана и касается в основном спортивно-досуговой деятельности и значительная часть полномочий внутригородских муниципальных образований — это переданные государственные полномочия субъектов РФ.

Все это говорит о необходимости серьезной реформы внутригородского самоуправления в городах федерального значения.

Думаю, что специальный Федеральный закон «Об особенностях организации внутригородского самоуправления в городах федерального значения и гарантиях его осуществления» мог бы установить особенности организации местного самоуправления городов федерального значения как субъектов РФ, политических, экономических, научных, культурных и военных центров России, вытекающие из конституционного статуса данных городов, так чтобы все основы самоуправления (правовая, территориальная, организационная и главное — финансово-экономическая) были федеральным законодательством обеспечены. Надо исключить субъективизм при формировании органов внутригородского самоуправления в городах федерального значения и обеспечить конституционные права жителей.

Концептуальные положения подобного Федерального закона можно было представить в следующем виде. В качестве базовых понятий можно использовать следующие понятия:

• — внутригородское муниципальное образование — часть города федерального значения, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;
• — органы местного самоуправления в городах федерального значения — форма организации представительной и исполнительной власти во внутригородских муниципальных образованиях, обеспечивающая реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление.

Источником власти города федерального значения — субъекта РФ — являются жители города, которые осуществляют власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы самоуправления в городе. Жители города федерального значения составляют единое сообщество, которое в порядке, определенном Уставом и законами города федерального значения, участвует в решении вопросов общегородского значения. При реализации права граждан на местное самоуправление, городское сообщество жителей города федерального значения представляет собой совокупность сообществ внутригородских муниципальных образований.

Власть в городах федерального значения осуществляется на основе сочетания: государственных и самоуправленческих начал; местных и общегородских (региональных) интересов.

Цель осуществления власти городскими государственными и внутригородскими муниципальными органами — обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города в интересах населения.

Правовую основу местного самоуправления в городах федерального значения составляют Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, уставы и законы городов федерального значения, уставы внутригородских муниципальных образований, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом.

Территория города федерального значения включает в себя территории внутригородских муниципальных образований, административнотерриториальных единиц, а также внутригородские территории с особым статусом.

Правовое положение указанных административно-территориальных единиц и территорий с особым статусом регулируется Федеральными законами и (или) Уставом города.

Внутригородское самоуправление в городах федерального значения осуществляется жителями этих городов в границах территорий, определяемых законами субъектов РФ — городов федерального значения с учетом исторических, географических, экономических и иных местных условий и традиций, — в соответствии со следующими принципами:

• — приоритетности интересов населения внутригородского муниципального образования и учета интересов всего населения города федерального значения при решении вопросов непосредственно связанных с данным муниципальным образованием;
• — самостоятельности внутригородских муниципальных образований при решении вопросов местного значения в соответствии с уставами внутригородских муниципальных образований и законами субъектов РФ — городов федерального значения;
• — сохранения единства городского хозяйства как хозяйственного комплекса общегородских инженерно-технических, энерго-коммуникационных и транспортно-информационных сетей и структур, непрерывно обеспечивающих повседневную жизнедеятельность всего города и его жителей и не связанных с непосредственной деятельностью внутригородских муниципальных образований;
• — согласованности деятельности внутригородских органов местного самоуправления с городскими органами государственной власти в вопросах, выходящих за пределы их компетенции или связанных с передачей муниципальным органам государственных полномочий.

Система органов государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения включает в себя органы государственной власти города и органы внутригородского самоуправления районов (округов) в городе.

Органы государственной власти, внутригородского самоуправления и их должностные лица действуют на основе разграничения предметов ведения, функций и полномочий.

Собственные полномочия органов внутригородского самоуправления обеспечиваются необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами за счет муниципальной собственности и муниципального бюджета. В пределах своих полномочий органы внутригородского самоуправления самостоятельно принимают решения и несут за них установленную законом ответственность.

Органы государственной власти города федерального значения — субъекта РФ — могут по согласованию передавать внутригородским органам местного самоуправления осуществление части своих полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов в объемах, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти городов федерального значения. Порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и осуществления контроля за их реализацией устанавливается законами субъектов РФ — городов федерального значения. Органы внутригородского самоуправления и их должностные лица в пределах своих полномочий несут ответственность за осуществление городом государственных функций в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Структура, численный состав органов внутригородского самоуправления, порядок избрания главы внутригородского муниципального образования^[10], предметы ведения и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации деятельности определяются уставом внутригородского муниципального образования в соответствии с федеральными и городов федерального значения законами.

Образование органов внутригородского самоуправления, назначение их должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В соответствии с законом субъекта РФ — города федерального значения — органы внутригородского самоуправления могут обладать правом внесения проектов правовых актов в органы государственной власти города федерального значения по вопросам, затрагивающим интересы населения внутригородских муниципальных образований.

Органы государственной власти города федерального значения имеют право внесения проектов правовых актов в органы внутригородского самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением единства городского хозяйства, комплексного социально-экономического развития города федерального значения, осуществления городских программ. Они вправе предлагать органам внутригородского самоуправления типовые, модельные (примерные) правовые акты внутригородских муниципальных образований.

Нормативные правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы граждан, проживающих на территориях внутригородских муниципальных образований, принимаются законодательным и исполнительным органами государственной власти города федерального значения с учетом мнения соответственно представительного и исполнительного органа внутригородского муниципального образования.

Органы внутригородского самоуправления города федерального значения строят взаимоотношения с органами государственной власти города на принципах сотрудничества и взаимодействия в пределах своей компетенции в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами города федерального значения — субъекта РФ.

Взаимоотношения органов внутригородского самоуправления и органов государственной власти города осуществляются посредством:

• а) исполнения Устава и законодательства города федерального значения — субъекта РФ;
• б) заключения между ними договоров и соглашений;
• в) создания на паритетных началах координационных, консультативных, согласительных, совещательных комиссий и иных рабочих органов.

Органы государственной власти городов федерального значения содействуют в осуществлении органами внутригородского самоуправления своих функций путем участия:

• — в разработке и реализации целевых программ развития города, действие которых распространяется на территорию внутригородского муниципального образования;
• — строительстве, реконструкции и содержании на территории внутригородского муниципального образования объектов, необходимых для осуществления городом функций субъекта РФ в соответствии с договорами, заключаемыми с органами государственной власти города;
• — содержании и развитии систем связи, автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем города федерального значения;
• — развитии объектов коммунального назначения, обслуживающих общие потребности города федерального значения и территории внутригородского муниципального образования;
• — проведении совместных природоохранных мероприятий.

Органы государственной власти городов федерального значения оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам внутригородского самоуправления, организуют профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации муниципальных служащих, выборных и должностных лиц самоуправления.

Законами субъектов РФ — городов федерального значения — в соответствии с федеральным законодательством определяются:

• а) дополнительные, к установленным Федеральным законом, предметы ведения органов самоуправления внутригородских муниципальных образований;
• б) объекты муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований;
• в) источники доходов муниципальных бюджетов;
• г) создание внутригородских муниципальных образований, их объединение, преобразование и упразднение, установление или изменение границ их территорий осуществляется с учетом мнения населения соответствующих территорий;
• д) наименование и порядок формирования органов внутригородского самоуправления.

Главной идеей данной концепции является минимизация изъятия, сокращения и изменения всех элементов системы внутригородского самоуправления в городах федерального значения и обеспечение гарантий от его регрессивного состояния.

Перечисленные положения, конечно, не являются полным перечнем всех вопросов организации и деятельности органов внутригородского самоуправления в городах федерального значения. О некоторых уже говорилось ранее, и в следующих главах будут затрагиваться те или иные особенности их функционирования.

• [1] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
• [2] Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 20.09.2017) «Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. № 4. 1995.
• [3] Устав Санкт-Петербурга (принят ЗС СПб 14.01.1998) (ред. от 06.12.2017) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 5—6. 03.06.1998.
• [4] Закон города Севастополя от 14 апреля 2014 № 1-ЗС «Устав города Севастополя» (ред. от 29.11.2016) / Севастопольские известия от 15.04.2014 № 29 (1650)и от 23.04.2014 № 31 (1652).
• [5] Беликов В. Ф. Основные направления развития законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения // Управленческое консультирование.2007. № 3. С. 68—73.
• [6] Мадьярова А. В. Особенности местного самоуправления в городах федеральногозначения с точки зрения конституционной модели местного самоуправления //15 летроссийской Конституции и развитие местного самоуправления. М., 2008. С. 268—280.
• [7] Алпатов Ю. М. Организация местного самоуправления в городах федеральногозначения: автореф. дис. … д-ра юр. наук. М., 2009. С. 18.
• [8] Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.2004) // Российская газета.№ 237. 25.12.1993.
• [9] Гриценко Е. В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городахфедерального значения // Управленческое консультирование. 2007. № 3. С. 40—49.
• [10] Подробнее: Глава муниципального образования: теория, законодательство, правоприменение: монография / О. И. Баженова [и др.]. М.: Юрлитинформ, 2019.