Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

• 1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее — органы прокуратуры) и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
• 2. Органы прокуратуры:

осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране нрав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

• 2.1. Органы прокуратуры в связи с осуществлением ими в соответствии с настоящим Федеральным законом прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством Российской Федерации случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.
• 3. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
• 4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
• 5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
• 1. Пункт 1 комментируемой статьи представляет собой сочетание положений п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре. Единственным, но важным дополнением является упоминание о том, что прокуратура России состоит не только из органов, но и из организаций¹. Характеристика входящим в систему прокуратуры России органам и организациям дана в комментарии к ст. 11 Закона о прокуратуре.

О М.: МосГУ, 2005. Вып. 5; Его же. К вопросу о классификации источников, закрепляющих полномочия прокурора. В сб. научных статей «Актуальные вопросы российского права». М.: МосГУ, 2008. Вып. 7; Его же. Коллизии в нормах конституций и уставов субъектов Российской Федерации, определяющих статус прокуратуры и прокуроров // Представительная власть XXI век. 2012. № 7, 8; а также работы других авторов по этому вопросу.

¹ В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ ранее применяемое в настоящей и последующих статьях понятие «учреждение» заменено термином «организация» Федеральным законом от 21.07.2014 № 233-ФЗ О

По сравнению с конституционной нормой в комментируемом положении характеристика прокуратуры России дополнена таким признаком, как «федеральная», что, с одной стороны, является существенным, однако отнесение в п. «о» ст. 71 Конституции РФ прокуратуры к исключительному ведению Российской Федерации нивелирует этот недостаток. Такие признаки, как «единая» и «централизованная» позволили сформировать в науке о прокурорской деятельности важные принципы организации и деятельности прокуратуры — единства и централизации.

Принцип единства означает, что система прокуратуры России имеет структурное единство и, несмотря на наличие в ней определенной асимметрии, обусловленной функционированием помимо территориальных прокуратур также органов прокуратуры, имеющих статус специализированных (военных, транспортных, природоохранных и др.), все прокуроры применяют в своей деятельности в схожих ситуациях одинаковые полномочия, исходя из закрепленной за ними законами и определяемой организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ и прокуроров регионального уровня компетенции. При этом независимо от места несения службы прокуроры решают стоящие перед ними единые ключевые задачи, непосредственная постановка которых также осуществляется посредством принятия организационно-распорядительных документов вышестоящих прокуроров. Кроме того, законодатель выдвинул единые требования к прохождению всеми прокурорами государственной службы, за исключением имеющих особый статус военных прокуроров.

В свою очередь принцип централизации подразумевает, что, несмотря на наличие определенной самостоятельности, прокурор районного звена обязан неукоснительно исполнять руководящие указания вышестоящего прокурора регионального уровня, который в свою очередь беспрекословно подчиняется требованиям вышестоящего по отношению к нему Генерального прокурора РФ. То есть данный принцип по своему смысловому содержанию имеет схожие черты с известным принципом единоначалия.

Важное значение имеет правильное понимание терминов «нижестоящий прокурор» и «вышестоящий прокурор». Дело в том, что в ст. 54 Закона о прокуратуре перечисляются все виды прокурорских должностей, введенных в органах прокуратуры и охватываемых понятием «прокурор», к которым относятся не только прокуроры руководящего звена, но и прокурорские работники, находящиеся в их непосредственном подчинении — прокуроры-исполнители. В контексте комментируемой нормы речь идет о прокурорах — руководителях органов прокуратуры. При этом по смыслу нормы заместители таких прокуроров, которые за некоторыми весьма важными исключениями также праве принимать самостоятельные решения, не учитываются в законодательной схеме соподчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, если они не исполняют при этом обязанности первых лиц.

• 2. Абзац первый п. 2 комментируемой статьи, несмотря на свою лаконичность, сформулирован юридически небезупречно. Дело в том, что последующий перечень выполняемых действий, раскрывающих содержательную сторону принципов организации и деятельности прокуратуры России, корреспондирует не органам прокуратуры, а прокурорам, которые, как было отмечено нами в комментарии к ст. 2 Закона о прокуратуре, являются носителями полномочий.
• 3. В абзаце втором п. 2 объединены сразу два важных принципа — независимости и законности. При этом принцип независимости означает, что прокурор осуществляет свою деятельность исходя из собственного понимания складывающейся обстановки и с учетом поставленных перед ним задач. Следовательно, если его достоянием стала информация о факте нарушения закона, то он обязан проверить ее, как это и предписывает п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, и в случае подтверждения результатами проверки имеющего место правонарушения принимать адекватные и своевременные меры, направленные на устранение выявленного нарушения закона, возмещение причиненного незаконными действиями (бездействием) ущерба (при наличии такового), привлечение к установленной законом ответственности виновного лица и недопущение в будущем подобных деликтов.

При этом Закон о прокуратуре исключает всякое воздействие на прокурора каких бы то ни было должностных и иных лиц, кроме вышестоящих по отношению к нему прокуроров, при принятии им обусловленных конкретной ситуацией решений. Безусловно, и вышестоящие прокуроры, несмотря на существование раскрытого выше принципа централизации, не должны без всяких на то оснований вмешиваться в принятие нижестоящим прокурором решений, если только речь не идет о явно неправильно выбранном последним алгоритме действий, идущем в разрез с провозглашенными целями и поставленными задачами. Следовательно, речь может идти о корректирующем, но не в угоду политической и иной конъюнктуре, а исключительно в целях оптимизации надзорной и иной деятельности, характере вмешательства вышестоящего прокурора в деятельность нижестоящего. Неслучайно, если речь не идет о процессуальной сфере, правом отзыва (фактической отмены) ошибочно направленных в порядке надзора актов реагирования обладает только подписавший их прокурор, а не вышестоящий по отношению к нему руководитель органа прокуратуры.

Более того, согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»¹ прокурор, будучи государственным служащим, обязан уведомлять своего работодателя, т. е. вышестоящего прокурора, обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а таковыми являются любые действия (бездействие), совершенные прокурором вопреки интересам службы. В свою очередь нарушение данного требования квалифицируется законодателем как правонарушение, влекущее за собой увольнение прокурора со службы либо применение к нему иных предусмотренных федеральным законом мер ответственности.

4. Принцип законности подчеркивает, что, осуществляя свою деятельность, прокурор должен строго руководствоваться нормами закона, о чем он, к слову, дает клятву, принимая Присягу прокурора (см. ст. 40.4 Закона о прокуратуре). Это означает, что при применении надзорных и иных полномочий каждый прокурор в рамках установленной компетенции обязан исходить из предусмотренных законом оснований применения тех или иных полномочий с учетом конкретно сложившейся жизненной ситуации. При этом неприменение полномочий из соображений целесообразности или иных обстоятельств, из нежелания лишний раз тревожить поднадзорных прокурору представителей власти с высокими связями, гипотетически или реально способных «усложнить прокурору жизнь», не замечая допущенных ими нарушений, также следует рассматривать как нарушение принципа законности, невыполнение прокурорами целевых установок, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.

Безусловно, рассматриваемый принцип должен служить руководством к деятельности прокуроров и вне выполнения ими функциональных обязанностей. Прокурор обязан быть примером образцового поведения в быту, воздерживаясь от совершения порочащих честь прокурорского работника проступков, чтобы не подвергать негативной оценке как собственную репутацию, так и общественный рейтинг прокуратуры России.

5. Абзацы третий и четвертый формируют принцип гласности, что немаловажно с учетом взятого в 2000;е гг. внутриполитического курса на открытость для населения основных направлений деятельности органов публичной власти¹. Для придания реализации рассматриваемого принципа целенаправленного характера Генеральным прокурором РФ издан приказ от 31.05.2011 № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»^[1][2].

На практике принцип гласности реализуется в различных формах, к каковым относятся:

• • опубликование не содержащих информации для служебного пользования организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ в официальном периодическом издании — журнале «Законность», а также размещение их в широко распространенных справочно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант»;
• • размещение основной справочной информации, а также регулярно актуализируемой «новостной ленты» на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, нижестоящих прокуратур регионального и районного уровней;
• • направление прокурорами информаций в органы публичной власти. Данная форма широко практикуется всеми прокурорами сообразно их уровню и специализации. Обычно предметом информирования представительных и исполнительных органов, глав регионов и муниципальных образований становятся данные о состоянии законности во вмененной прокурору поднадзорной сфере деятельности. Следовательно, прокурор обращает внимание соответствующих органов и должностных лиц об имеющих место проблемах, вскрытых в процессе прокурорской, преимущественно надзорной деятельности, например, о недостаточном финансировании важных направлений социально-экономической сферы, необходимости принятия тех или иных мер организационного характера и т. д. С учетом сказанного периодичность направления таких информаций специально в документах не оговаривается, однако данная работа находит закрепление в ведомственной статистической отчетности;
• • заключение соглашений о сотрудничестве с государственными и иными структурами, которое обусловлено в большей части соображениями обеспечения надлежащего информационного обмена с ними. Такие соглашения заключены Генеральной прокуратурой РФ с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, Счетной палатой РФ, Торгово-промышленной палатой, Федеральной службой охраны и рядом других структур. Аналогичного рода договорные отношения имеют место и на уровне прокуратур субъектов РФ;
• • активное взаимодействие со средствами массовой информации (печатными, телеи радиостудиями). Для этих целей в Генеральной прокуратуре РФ функционирует Управление взаимодействия со средствами массовой информации, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах введены должности старших помощников (помощников) прокуроров по взаимодействию со СМИ. Во многих регионах прокуроры регулярно выступают перед телеи радиоаудиторией, имеют периодические колонки в печатных средствах массовой информации, что служит как праворазъяснительным целям, так и популяризации деятельности самой прокуратуры^[3]. Это особенно важно, поскольку Закон о прокуратуре не содержит положений о том, что прокурор обязан давать тому или иному конкретно взятому гражданину или группе граждан информацию о состоянии законности. Организационные основы и ключевые задачи рассматриваемой деятельности сформулированы в приказе Генерального прокурора РФ от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»¹;
• • функционирование созданных в 2009 г. общественных советов при прокурорах субъектов РФ по защите малого и среднего бизнеса, имеющих целью оказание поддержки субъектам предпринимательской деятельности в вопросах снижения коррупции в органах государственного и муниципального управления;
• • выступления прокуроров перед школьниками и студентами в целях пропаганды правовых знаний^[4][5][6] и профилактики правонарушений среди молодежи и другие зарекомендовавшие себя на практике формы.
• 6. При обмене информацией с другими органами, а также при публичных выступлениях прокуроры обязаны исходить из необходимости обеспечения нераспространения ставших им известными сведений, которые затрагивают права и свободы граждан, составляют охраняемую законом тайну. При этом должны приниматься во внимание прежде всего конституционные нормы.

Так, согласно ч. 1 ст. 24 Конституции России запрещается использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, что в равной мере налагает обязательства на прокурора. Кроме того, прокуроры должны принимать во внимание положения ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, закрепляющие право граждан на защиту своей чести и доброго имени, личную и семейную тайну. Более четко данный аспект нашел свое отражение в п. 4 ст. 4 упомянутого выше Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», относящего к основным принципам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, к каковым относятся и органы прокуратуры, соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репу тации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Следовательно фактически можно говорить о дополнении указанной нормой интересов, защищаемых в комментируемом абзаце Закона о прокуратуре.

Запрет на разглашение в процессе распространения прокурорами информации государственной и иной охраняемой законом тайны является важной составляющей в реализации принципа гласности. В упомянутом выше тексте Присяги прокурора содержится обязательство строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну. Формально прокурорские работники организаций прокуратуры не подпадают под действие рассматриваемых норм (ведь комментируемые принципы привязаны законодателем к деятельности органов прокуратуры), однако на практике с учетом их тесного взаимодействия со специализированными подразделениями органов прокуратуры в рамках выполняемых задач по оказанию информационно-аналитической, методической и иной помощи практическим работникам они получают допуск надлежащего уровня, что возлагает на них обязанности по неразглашению информации, ограниченной в доступе.

Прокурор должен тщательно выверять тексты своих выступлений либо направляемые в средства массовой информации материалы. Невнимательность либо необдуманное чрезмерное желание сделать достоянием широкой аудитории «горячие факты» могут иметь негативные для интересов государства и конкретно взятых лиц последствия. Это в равной степени относится к государственной тайне, доступ к которой имеет ограниченный круг прокуроров, которым выдается надлежащим образом оформленный допуск установленной формы, а основные требования к соблюдению которой содержатся в Законе РФ от 21.07.1993 № 5485−1 «О государственной тайне"', в том числе перечень сведений, составляющих рассматриваемую тайну (ст. 5), который детализируется в Указе Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, относящихся к государственной тайне»^[7][8]. Статья 7 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»^[9] оперирует понятием военная тайна, которая является разновидностью государственной тайны.

В свою очередь в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395−1 «О банках и банковской деятельности»^[10][11][12] содержатся требования о необходимости сохранении банковской тайны, разглашение которой, в том числе и прокурорами, достоянием которых стала соответствующая информация, недопустимо. Следует также назвать Федеральный закон от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне"'' и ст. 102 части первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ¹', закрепляющие особенности режима соблюдения соответственно коммерческой и налоговой тайны. В ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»^[13] закреплен запрет на распространение сведений о врачебной тайне. В федеральных законах содержатся требования о соблю-дении режима конфиденциальности в отношении ряда иных сведений, которые прокуроры, достоянием которых стала соответствующая информация, обязаны неукоснительно соблюдать.

Нарушения установленных запретов в зависимости от их характера и правовых последствий помимо увольнения со службы^[14][15] могут влечь за собой наступление для прокурора административной или уголовной ответственности. Органу прокуратуры также могут быть предъявлены исковые требования о возмещении вреда, причиненного разглашением его работником информации конфиденциального характера.

7. Пункт 2.1 дополнил комментируемую статью в связи с принятием Федерального закона от 23.07.2013 № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам обработки персональных данных». Рассматриваемая норма корреспондирует положениям ряда федеральных законов, которые также были дополнены указанным выше законодательным актом. Так, ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»^[16], определяющая случаи, при которых допускается обработка персональных данных, пополнилась п. 7.1, предусматривающим в установленных законодательством РФ случаях такую деятельность при осуществлении органами прокуратуры прокурорского надзора. В свою очередь коррективам подвергся п. 3 ч. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с которым допускается получение сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя, в том числе по запросу органов прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора. Согласно п. 1 ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»¹ прокурор при осуществлении прокурорского надзора вправе запросить информацию о получателе социальных услуг без его согласия или без согласия его законного представителя.

Чем были обусловлены названные новеллы? Дело в том, что при осуществлении надзорной деятельности прокурорам необходимо всесторонне изучать различные источники информации, чтобы правильно оценить складывающуюся обстановку и принять адекватное ей оптимальное решение. Формальный (не конкретизированный) доступ прокурора к информации предусмотрен в ряде норм Закона о прокуратуре. Например, в п. 2 ст. 6 закреплено, что статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно. В свою очередь, согласно п. 1 ст. 22 прокурор в рамках надзора за исполнением законов вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных ему органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Однако практическая реализация указанных положений была не всегда возможной в связи с наличием в ряде законодательных актов положений, жестко устанавливающих перечень оснований, по которым соответствующие запросы компетентных органов могли быть удовлетворены. Таким образом, комментируемая норма в совокупности с корреспондирующими ей новеллами в названных выше федеральных законах даст возможность прокурору более эффективно решать поставленные перед ним задачи, однако только в рамках осуществления надзорной функции. Прежде всего, такое правомочие необходимо прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, а в более широком плане — за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, которые налагают на соответствующих служащих широкий объем запретов и ограничений, уровень соблюдения которых представляется возможным определить в том числе и путем ознакомления с персональными данными.

Специфика работы прокуроров с полученной информацией нашла свою регламентацию в Инструкции о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 22.11.2013 № 506^[17][18]. Согласно Инструкции правом направления запросов обладают все руководители органов прокуратуры, включая их заместителей, а также начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ. По запросу (письменному или в электронной форме) лица — субъекта персональных данных или его представителя уполномоченным должностным лицом органа прокуратуры, осуществляющим обработку персональных данных, соответствующие данные должны быть им предоставлены. При этом не должны нарушаться интересы третьих лиц, равно как без согласия указанных субъектов их персональные данные не должны становиться достоянием третьих лиц. Специальным приказом прокурора из числа прокурорских работников и государственных гражданских служащих назначаются также лица, ответственные за организацию обработки персональных данных, на которых возлагаются контрольные и методические обязанности.

В контексте рассматриваемых новелл нельзя не упомянуть о еще одном важном законодательном «прорыве». Федеральным законом от 23.07.2013 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости»¹ прокурорам предоставлено бесплатно право доступа в процессе осуществления надзора за исполнением законодательства Российской Федерации к сведениям о содержании правоустанавливающих документов, обобщающим сведениям о правах отдельного лица на имеющиеся или имевшиеся у него объекты недвижимости, а также к сведениям о признании правообладателя недееспособным или ограниченно дееспособным (абзац восьмой п. 3 ст. 7 Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»^[19][20]).

Нельзя не упомянуть о некоторых недоработках законодателя в приведенных новеллах. Во-первых, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, а не законодательства. Во-вторых, не только федеральных законов (законов Российской Федерации), но и законодательных актов субъектов РФ. Таким образом, при направлении рассматриваемого запроса в рамках проверки исполнения регионального закона прокурор вполне может получить мотивированный отказ. И, наконец, проблематично использование указанных правомочий при реализации положений Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», поскольку, как мы уже упоминали в комментарии к п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, данная сфера приложения прокурорских полномочий, в первую очередь исходя из названия законодательного акта, лежит за рамками собственно надзорной деятельности.

Необходимо также подчеркнуть, что потенциал органов прокуратуры мог бы раскрыться более ярко в случае удовлетворения законодателем всех вносившихся предложений, направленных на оптимальное расширение права доступа прокуроров к информационным ресурсам. Так, в настоящее время существует запрет на доступ прокурора к банковской (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской тайне») и налоговой (ст. 102 части первой Налогового кодекса РФ) тайне.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»^[21] прокурор в исключительных случаях, связанных с производством по другому уголовному, гражданскому или административному делу, вправе письменным запросом с разрешения органа, принявшего решение об осуществлении государственной защиты, истребовать сведения о защищаемом лице.

С 1 января 2018 г. вступает в силу ст. 13.2 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»^[22], согласно п. 3 которой орган записи актов гражданского состояния обязан по запросу органа прокуратуры сообщать сведения о государственной регистрации акта гражданского состояния.

В завершение характеристики п. 2.1 с учетом названия ст. 4 Закона о прокуратуре представляется необходимым сформулировать название принципа, раскрываемого данной нормой. Его можно обозначить как принцип доступа к информации конфиденциального характера.

• 8. В отдельных случаях нормативными правовыми актами предусмотрена возможность информирования органами прокуратуры адресатов по конкретным вопросам. Например, п. 31 утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 № 654 Положения о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением¹ рекомендуется Генеральной прокуратуре РФ информировать Министерство образования и науки Российской Федерации о случаях нарушения соответствующей иностранной организацией и (или) ее представительством законодательства РФ в области усыновления детей, а также о случаях отмены усыновления и (или) переустройства детей в другую семью, гибели усыновленных детей, насилия над усыновленными детьми, жестокого обращения с ними, совершения других действий, повлекших причинение вреда жизни и здоровью усыновленных детей, и иных нарушений прав и законных интересов усыновленного ребенка в течение 5 рабочих дней со дня поступления соответствующей информации.
• 9. Необходимо отметить, что нормами отдельных законодательных актов предусматривается информационный обмен с органами прокуратуры некоторых органов и должностных лиц. Этот процесс является позитивным, поскольку достоянием прокуроров нередко становятся факты, которые не были им известны в силу отсутствия обращений в органы прокуратуры либо неразмещения сведений по соответствующим вопросам в средствах массовой информации.

Так, в силу п. 1 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[23][24] по окончании календарного года указанное должностное лицо направляет доклад о своей деятельности в том числе в Генеральную прокуратуру РФ.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона Владимирской области от 09.07.2013 № 70−03 «Об Уполномоченном по правам человека во Владимирской области»^[25] по окончании календарного года, но не позднее 1 марта года, следующего за отчетным, Уполномоченный по правам человека направляет среди других адресатов и прокурору Владимирской области доклад о своей деятельности, в том числе о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина во Владимирской области.

В соответствии с п. 2 ст. 10 Закона Волгоградской области от 09.01.2007 № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области»^[26] доклад уполномоченного по правам ребенка в обязательном порядке направляется прокурору Волгоградской области.

Статьей 20 Закона Ненецкого автономного округа от 29.12.2012 № 119−03 «О бесплатной юридической помощи в Ненецком автономном округе»¹' предусмотрено, что Ежегодный доклад об оказании бесплатной юридической помощи, правовом информировании и правовом просвещении населения Ненецкого автономного округа направляется в том числе в прокуратуру Ненецкого автономного округа.

10. Пункт 3 комментируемой статьи фактически дополняет рассмотренный выше принцип независимости, поскольку предусматривает, что прокурор как представитель единой централизованной системы не может являться членом образуемых другими органами (включая поднадзорные ему) структур, поскольку обратное предполагало бы необходимость подчиняться решениям соответствующих коллегиальных органов, в том числе и в нарушение интересов прокурорской службы.

Безусловно, данная норма не может восприниматься как санкционирующая полную изоляцию прокурора от тех важных процессов, которые сопровождает деятельность государственных и муниципальных органов. Поэтому практика выработала определенные формы участия прокурора в работе отдельных преимущественно межведомственных коллегиальных органов, когда при утверждении их состава напротив фамилии прокурора проставляется оговорка «по согласованию». Например, в утвержденный Указом Президента РФ от 25.08.2012 № 1217¹ Состав Комиссии при Президенте Российской Федерации по государственным наградам включен по согласованию один из заместителей Генерального прокурора РФ. На региональном и муниципальном уровнях такая практика также получила достаточно широкое развитие. Так, согласно распоряжению Правительства Тюменской области от 31.03.2011 № 349-рп областная прокуратура включена по согласованию в Состав Координационного совета по вопросам гармонизации межэтнических и межрелигиозных отношений в Тюменской области^[27][28]. В свою очередь, постановлением Администрации Нюксенского муниципального района Вологодской области 04.06.2015 № 97 районный прокурор по согласованию включен в Состав межведомственной комиссии по платежам в областной бюджет и консолидированный бюджет Нюксенского муниципального района и легализации объектов налогообложения^[29].

Особое место в структуре участия прокуроров в работе коллегиальных органов публичной власти до осени 2014 г. официально занимала реализация положений Указа Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» (далее — Указ № 1535)^[30], согласно которому на глав субъектов РФ возложена обязанность по созданию и руководству постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка. И хотя все участники таких совещаний, включая и его руководителя, являются поднадзорными прокурору должностными и иными лицами, Генеральный прокурор РФ в п. 1 своего приказа от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 „О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка“» (далее — Приказ № 445)^[31] предписывал прокурорам субъектов Российской Федерации принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе указанных координационных совещаний, а приравненным к ним региональным прокурорам рекомендовано участие по согласованию. Одним из наиболее интересных примеров реализации прокурорами требований ведомственного организационно-распорядительного документа являлось участие в качестве членов постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в г. Москве не только прокурора соответствующего субъекта РФ, но также Московского межрегионального транспортного прокурора и Московского городского военного прокурора^[32]. Кроме того, прокурор города Москвы является по согласованию членом Президиума указанного совещания.

Отдельными авторами, в том числе и нами, постоянное, а не по согласованию членство в таких координационных совещаниях в отсутствие специальной законодательной оговорки рассматривается как нарушение принципа независимости, закрепленного в комментируемом п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре¹, однако в практическом смысле польза от такого взаимодействия прокуроров с другими субъектами координации, безусловно, имеется.

Приказом Генерального прокурора РФ от 15.10.2014 № 553^[33][34] с мотивировкой «в связи с необходимостью приведения организационно-распорядительных документов в соответствие с федеральным законодательством» Приказ № 445 признан утратившим силу. Вместе с тем Генеральной прокуратурой РФ 23.10.2014 за № 20−32−2014 направлено информационное письмо «Об участии прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации», в котором прокурорам субъектов РФ предложено продолжить участие в работе координационных совещаний, руководствуясь в деятельности на данном направлении Указом № 1535.

Отдельное слово необходимо сказать о неучастии прокурора в выборных органах. Прокурор является гражданином России и при наличии у него желания поработать на выборных должностях в качестве независимого кандидата он может его реализовать, но при условии сложения с себя на период такой деятельности (включая время проведения предвыборной кампании) обязанностей прокурора. Следовательно недопустимо одновременное совмещение двух видов деятельности. История знает примеры пребывания прокурорских работников даже в качестве членов Государственной Думы Федерального Собрания РФ с последующим возобновлением их работы в органах прокуратуры.

Статья 43.1 Закона о прокуратуре специально содержит гарантии для работника, избранного депутатом либо выборным должностным лицом органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусматривающие возможность предоставления прокурорскому работнику, причем не только органа, но и организации прокуратуры (что несколько выходит за рамки действия положений п. 3 ст. 4), ранее занимаемой либо равноценной ей должности. Более того, указанный период засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет.

11. Пункт 4 ст. 4 Закона о прокуратуре подчеркивает особый статус должностных лиц, охватываемых понятием «прокурорский работник», т. е. не только собственно прокуроров, но и всех иных (включая научных и педагогических) работников прокуратуры, имеющих классные чины или воинские звания. Комментируемая норма позиционируется в прокурорской науке как принцип политической независимости и призвана в условиях существующей в России многопартийной системы не допустить чрезмерного увлечения прокуроров политическими вопросами, что может негативно сказываться на результатах их основной деятельности, в том числе влиять на характер принимаемых ими решений в угоду соображениям поддержания партийной дисциплины.

С другой стороны, можно рассматривать данную норму и в качестве ограничения конституционных прав гражданина, ведь ч. 1 ст. 30 Конституции России закрепляет право каждого на объединение. Вместе с тем в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ определено, что права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, …прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Прокурор, исходя из закрепленных в ст. 1 Закона о прокуратуре целей функционирования прокурорской системы, должен в своей профессиональной деятельности быть беспристрастным и принимать решения, руководствуясь только требованиями закона.

Как показывает анализ действующего законодательства, такие же запреты адресуются ряду других категорий должностных лиц, в том числе военнослужащим и гражданскому персоналу Федеральной службы безопасности Российской Федерации¹, сотрудникам Следственного комитета РФ².

Безусловно, Закон не принуждает прокурорских работников быть абсолютно аполитичными и они вправе во внерабочее время оказывать определенные симпатии тем или иным не запрещенным решением суда политическим объединениям, которые не преследуют в своей уставной деятельности незаконных целей, однако это не должно влиять на результаты служебной деятельности. Так же прокурорские работники имеют полноценное право на активное участие в выборах и референдуме, кроме участия в качестве членов наблюдательных комиссий. В п. 2 ст. 41.2 Закона о прокуратуре содержится прямой запрет на сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности прокурорского работника.

Упомянутое выше конституционное право на объединение реализуется в органах и организациях прокуратуры путем создания профсоюзных организаций, что формирует дополнительные гарантии, а также предусматривает определенные социальные блага (например, путевки в санатории по льготным расценкам) для прокурорских работников, имеющих добровольное членство в таких структурах. Руководители органов и организаций прокуратуры не вправе вмешиваться во внутриорганизационные процессы профсоюзов и оказывать влияние на принимаемые ими решения, которые, учитывая ведомственную принадлежность, не должны идти вразрез с целями деятельности прокуратуры и решаемыми на конкретном историческом отрезке задачами.

Закон о прокуратуре не ограничивает прокурорских работников в реализации гарантируемой ч. 1 ст. 28 Конституции РФ свободы совести, однако данное обстоятельство не должно оказывать влияния на служебную беспристрастность и качество работы, а также оправдывать увлечение ими религиозными течениями, преследующими противоречащие требованиям закона и сформировавшимся моральным устоям цели.

12. В первоначальной редакции 1995 г. п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре был лаконичен и состоял из одного (в настоящее время первого) предложения, которое продолжает оставаться для абсолютного большинства прокурорских работников основополагающим.

Любой прокурорский работник вправе заниматься педагогической деятельностью. Для представителей профессорско-преподавательского состава организаций прокуратуры такая работа является основной, однако многие прокуроры занимаются преподаванием преимущественно юридических дисциплин в образовательных организациях, что имеет целью повышение их собственного профессионального мастерства, а также в определенной мере улучшение материального достатка. Вместе с тем участие прокуроров в образовательном процессе необходимо рассматривать и как пропаганду правовых знаний, разъяснение недопустимости противоправного поведения, а также повышение авторитета прокуратуры в глазах молодого поколения, представители которого, возможно, в последующем пополнят ряды органов прокуратуры. Главное, чтобы уровень педагогических навыков прокурорского работника, включая его ораторские способности и знание преподаваемой проблематики, был надлежащим.

Научная деятельность для определенной категории прокурорских работников, проходящих службу в научных подразделениях Академии Генеральной прокуратуры РФ, является основной служебной обязанностью. Однако немало прокуроров занимаются научными изысканиями как с отрывом от основной работы в рамках очной аспирантуры, так и без такового, пополняя потенциал науки о прокурорской деятельности, а также других научных специальностей, поскольку Закон не запрещает прокурорским работникам заниматься и изучением вопросов, выходящих за рамки профессиональной деятельности, в том числе и за пределы юридической науки. Для одних такая деятельность является средством самореализации, для других служит средством достижения более далеко идущих целей, например, связанных с последующим переходом на научную или педагогическую работу. В любом случае приобретение новых знаний, умение их систематизировать, навыки грамотного письма повышают профессиональный статус прокурорского работника.

Вопрос о занятиях иной творческой (поскольку по замыслу законодателя научная и педагогическая деятельность тоже относятся к таковой) деятельностью каждый прокурорский работник во внерабочее время решает для себя сам, исходя из имеющихся у него предпочтений. Разнообразие видов такой деятельности позволяет прокурорскому работнику расширять свой кругозор, отвлекает от проблем, сопряженных с профессиональной деятельностью, и снижает риск злоупотребления вредными привычками, например, употребления алкоголя, что, к сожалению, для отдельных прокурорских работников с учетом возросших физических и психологических нагрузок является одним из средств преодоления стрессового состояния.

Запрет на финансирование педагогической, научной и иной творческой деятельности исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором России или законодательством РФ, дополнил комментируемую норму в 2007 г.^[35] В его контексте достаточно сложно предположить, какой же иной творческой деятельностью может заниматься прокурорский работник в рабочее время, однако его абсолютный характер распространяется, безусловно, на случаи занятия такой деятельностью и во внерабочее время. Например, если коллектив художественной самодеятельности, в котором прокурорский работник желает самореализоваться на досуге, финансируется из не допускаемых федеральным законодательством источников, то такая творческая деятельность им не может осуществляться.

Что касается занятий научной и педагогической деятельностью, то на основании заключенных Генеральной прокуратурой РФ международных соглашений о сотрудничестве прокурорские работники могут делать определенный объем такой работы (провести целевое исследование, прочитать цикл лекций и т. д.), в том числе на основе финансирования из зарубежных источников, включая специально выделяемые для этого гранты.

Безусловно, неконкретность отсылочной нормы обусловливает необходимость подготовки официальных разъяснений, адресуемых государственным и муниципальным служащим, поскольку аналогичные запреты коснулись не только прокурорских работников, но и многих других носителей служебного статуса. Заложенный законодателем смысл нововведений заключается в создании условий для избежания конфликта интересов, который при определенных обстоятельствах может возникнуть. Для прокуроров это тем более актуально в силу осуществляемой ими надзорной деятельности.

Запрет на вхождение прокурорских работников в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ, также является универсальным для лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе, носит более конкретный, чем рассмотрено в предыдущем абзаце, характер и в особых комментариях не нуждается. Здесь также очевидно желание исключить путем установления рассматриваемых запретительных требований возможности для возникновения конфликта интересов. С учетом специфики прокурорской деятельности достаточно сложно предположить возможность легального (на основании международного договора, а тем более закона) преодоления такого запрета и, как показывает практика, членство прокуроров в различных структурах связано с их участием в том или ином качестве в международных организациях, например, в той же Международной ассоциации прокуроров (МАП).

Завершая характеристику комментируемой нормы, а также принимая во внимание название ст. 4 Закона о прокуратуре, целесообразно высказать соображения по поводу названия принципа, который олицетворяют соответствующие положения. Как нам представляется, речь идет все-таки не о принципе организации и деятельности прокуратуры РФ как о понятии, обладающем известной долей фундаментальности, а о принципе прохождения службы в органах и организациях прокуратуры, который можно сформулировать как принцип недопустимости занятия прокурорскими работниками деятельностью, запрещенной законом. По большому счету таковыми, то есть служебными являются и принципы, закрепленные в п. 3 и 4 ст. 4 Закона о прокуратуре. В этом смысле законодателю целесообразно было закрепить соответствующие нормы в разделе V Закона о прокуратуре, раскрывающем особенности службы в органах и организациях прокуратуры.

* * *.

• [1] Достаточно назвать Федеральные законы от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 52(ч. 1). Ст. 6217 (с поел, изм.); от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информациио деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ.2009. № 7. Ст. 776 (с поел. изм.).
• [2] о Законность. 2011. № 10 (с поел. изм.).
• [3] Согласно статистическому отчету по форме СМИ «Сведения о работе прокурора по взаимодействию со средствами массовой информации» в 2016 г. прокуроры выступили О
• [4] Зв средствах массовой информации 1 454 272 раза, в том числе в информационных агентствах и сети Интернет 914 016 раз, по радио 226 493 раза, на телевидении 196 285 раз и впечатных источниках 177 478 раз. При этом наибольшее количество выступлений (590 837) пришлось на вопросы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
• [5] Законность. 2010. № 1 (с поел. изм.).
• [6] См. об этом подробнее: приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательстваи правовому просвещению» // Законность. 2008. № 10 (с поел. изм.).
• [7] СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220−8235 (с поел. изм.).
• [8] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775 (с поел. изм.).
• [9] СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331 (с поел. изм.).
• [10] СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492 (с поел. изм.).
• [11] СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283 (с поел. изм.).
• [12] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (с поел. изм.).
• [13] СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724 (с поел. изм.).
• [14] В тексте Присяги прокурора закреплены следующие слова: «Сознаю, что нарушениеПрисяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры».
• [15] 41 СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4038.
• [16] СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3451 (с поел. изм.).
• [17] СЗ РФ. 2012. № 52 (ч. 1). Ст. 7007 (с поел. изм.).
• [18] Законность. 2014. № 2.
• [19] СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4083 (с поел. изм.).
• [20] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594 (с поел. изм.). До 1 января 2017 г. прокуроры также имелиправо бесплатного доступа к сведениям, внесенным в государственный кадастр недвижимости, за исключением кадастрового плана территории в форме документа на бумажномносителе (п. 4 ч. 12 ст. 14 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»), однако в обновленной редакции Федерального закона от24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» такая норма отсутствует.
• [21] СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534 (с поел. изм.).
• [22] СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340 (с поел. изм.).
• [23] СЗ РФ. 2006. № 46. Ст. 4801 (с поел. изм.).
• [24] СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011 (с поел. изм.).
• [25] Владимирские ведомости от 20.07.2013.
• [26] Волгоградская правда от 19.01.2007 (с поел. изм.). J Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2012. № 42(ч. 2) (с поел. изм.).
• [27] СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4786 (с поел. изм.).
• [28] о СПС «Консультант: Регион».
• [29] Там же.
• [30] СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6656 (с поел. изм.).
• [31] J СПС «КонсультантПлюс». Данный приказ отменен Генеральным прокурором РФ осенью 2014 г., однако наработанный до его отмены механизм участия прокуроров в указанных координационных совещаниях продолжает функционировать.
• [32] См.: Приложение № 1 к Указу Мэра Москвы от 14.12.2010 № 153-УМ «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в городе Москве» И Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 69 (с поел. изм.).
• [33] См.: Винокуров А. Ю. К вопросу о совершенствовании правового регулирования координационной деятельности прокуратуры. В сб. научных статей «Актуальные вопросыроссийского права». М.: МосГУ, 2012. Вып. 24.
• [34] СПС «КонсультантПлюс».
• [35] См.: Федеральный закон от 02.03.2007 № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1151 (с поел. изм.).