Протест прокурора. 
Научно-практический комментарий к федеральному закону "о прокуратуре российской федерации" в 2 т. Том 1. Разделы i—iii

1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

• 2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
• 3. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
• 4. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
• 1. Предваряя характеристику ст. 23 Закона о прокуратуре, посвященную описанию одного из самых распространенных актов прокурорского реагирования — протеста, полагаем необходимым привести некоторые положения из Приказа № 195, п. 16 которого требует от прокуроров:
  • • в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этом}' способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц;
  • • принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования;
  • • контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

В свою очередь пп. 3.8 Приказа № 252 прокурорам предписано исключить из практики случаи принятия мер реагирования по формальным основаниям, в том числе по отмене (изменению) уже исполненных правовых актов, особенно когда подобные действия могут повлечь нарушение прав граждан.

2. Пунктом 1 комментируемой статьи определено, что правом принесения протеста наделены только прокуроры-руководители. Необходимо принимать во внимание, что данные лица вправе применять полномочие в строгом соответствии с установленной для них приказами вышестоящих прокуроров компетенцией, что, безусловно, не исключает возможности опротестования правового акта вышестоящим прокурором и подобная практика иногда имеет место, когда имеется потребность в принятии решения более авторитетным прокурором-руководителем. Например, положения закона субъекта РФ оспаривает не региональный прокурор, а заместитель Генерального прокурора РФ по соответствующему федеральному округу.

Важным условием применения полномочия выступает правильное понимание того, что прокурор вправе приносить протест в случае противоречия оспариваемого правового акта именно закону, под которым понимаются перечисленные нами в комментарии к ст. 21 Закона о прокуратуре законодательные акты федерального и регионального уровней. При этом в буквальном смысле конституции и уставы субъектов РФ, равно как и Конституция России законодательными актами не являются, обладая самодостаточным статусом, в связи с чем по общему правилу прокурор не вправе опротестовывать правовые акты по причине несоответствия их указанным статутным нормативным правовым актам. Исключение составляет ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прокурор соответствующего субъекта РФ (его заместитель) вправе приносить протест на правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие также Конституции России, конституции (уставу) субъекта РФ. Однако следует отметить, что в ведомственной отчетности данный нюанс специально не отражается, в связи с чем проблематично определить интенсивность его реализации прокурорами на практике. К тому же ст. 23 Закона о прокуратуре, к которой отсылает приведенная выше норма, оперирует только понятием «противоречащий закону».

Для правильного определения законности правового акта немаловажно принимать во внимание конституционные положения о том, что:

• 1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения России и ее субъектов (ст. 72). При этом в отсутствие принятого в рамках ст. 72 Конституции России федерального закона субъект РФ вправе принять свой закон, регулирующий соответствующие правоотношения и действующий до вступления в силу своего федерального аналога;
• 2) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения России и ее субъектов регионы осуществляют собственное правовое регулирование, в силу чего при возникновении противоречий между федеральными законами и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным за рамками предметов, изложенных в ст. 71 и 72 Конституции России, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76).

Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:

• • соответствие правового акта Конституции России (здесь имеется в виду возможность Генерального прокурора РФ в установленных случаях обращаться в Конституционный Суд РФ), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде регионов соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
• • соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
• • соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
• • соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
• • издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма «делегирования полномочий»;
• • соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
• • опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
• • соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
• • соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
• • соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица, и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым. Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.

Виды правовых актов, которые вправе принимать (издавать) поднадзорные прокурору те или иные органы (должностные лица), определяются их правовым статусом, и речь на региональном уровне может идти о конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, принятых в соответствии с ними подзаконных актах, как правило, постановлениях и распоряжениях. В свою очередь, в ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что муниципальные правовые акты могут приниматься не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и населением муниципальных образований непосредственно.

Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например постановления по делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.

Согласно п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»¹ существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

• а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• б) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пунктом 10 данного постановления оговаривается, что в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

В п. 2 ранее действовавшего постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» под правовым актом индивидуального характера понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц^[1][2].

В соответствии с пп. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (далее — Приказ № 155)'¹ прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов (далее — НПА) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения и принятые меры прокурорского реагирования необходимо учитывать в соответствующем реестре. В свою очередь, пп. 2.3 обязывает совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством НПА субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в течение месяца с момента изменения федерального законодательства необходимо проводить сверки действующих НПА в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии (отсутствии) противоречащего федеральному законодательству НПА. Кроме того, прокурорам предписано:

• а) использовать на регулярной основе данные федерального регистра НПА субъектов РФ;
• б) обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ.
• 3. Протест, как правило, приносится прокурором в письменной форме в тот орган или должностному лицу, которые издали незаконный правовой акт. Допускаемое п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре право адресования акта реагирования вышестоящему органу или должностному лицу на практике применяется прокурорами достаточно редко. Более того, п. 17 Приказа № 195 предписывает прокурорам субъектов РФ исключить случаи внесения актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти и Следственного комитета РФ, поскольку надзор за их деятельностью осуществляет Генеральная прокуратура РФ. При этом предлагается направлять проекты актов прокурорского реагирования и документы, подтверждающие их обоснованность, в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ. С точки зрения логики приведенный запрет не совсем объективен, поскольку в случае с протестом речь идет об оценке прокурором субъекта РФ законности правового акта, изданного (принятого) не федеральным органом исполнительной власти, а его территориальным органом, но в силу определенных известных причин прокурор сомневается либо уверен, что его протест нс будет удовлетворен таким органом.

В то же время в пп. 1.10 указания Генерального прокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»¹ прокурорам прямо предписывается «на незаконные постановления судебных приставов-исполнителей приносить протесты вышестоящим должностным лицам».

• 4. Законодатель не установил каких-либо требований к содержанию протеста, равно как и в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ отсутствует четкая конкретизация по этому вопросу. Для ориентирования пользователя рекомендуется обратиться к упоминавшемуся выше практическому пособию «Образцы документов прокурорской практики»^[3][4], в котором приводятся примеры протестов, направляемых в различные органы и должностным лицам.
• 5. Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным, формам реагирования прокурора, т. е. законодатель не предусматривает строгой соблюдения последовательности в применении таких мер. На отсутствие необходимости обязательного прохождения процедуры досудебного урегулирования вопроса применительно к НПА обращается внимание и в п. 8 упомянутого выше постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48. Вместе с тем пп. 2.2 Приказа № 155 ориентирует прокуроров на безотлагательное реагирование в случае выявления незаконного нормативного правового акта путем принесения протеста и лишь при отклонении такового предписывает обращаться в суд.

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:

• а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);
• б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта Конституционному Суду РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;
• в) с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании НПА регулируется гл. 23 АПК РФ. При этом ч. 2 ст. 192 АПК РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлением о признании НПА недействующим, если полагает, что данный акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному НПА, имеющим большую юридическую сил}', и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц^[5]. Следовательно, процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех актов поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос с отменой НПА. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением обладают прокуроры-руководители не ниже регионального звена.

Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе вступить в рассматриваемое по заявлению других лиц дело отмеченной категории с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

С 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее — КАС РФ), в связи с чем прокуроры вправе оспаривать нормативные правовые акты в случаях, не предусмотренных ч. 2 ст. 192 АПК РФ, в рамках административного судопроизводства².

В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части, если полагает, что принятый НПА не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан. Таким образом, основания для обращения прокурора в суд стали шире, нежели это имело место при применении ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, что позволяет рассматривать указанную форму реагирования не только в качестве альтернативной протесту, но и как самостоятельную.

Согласно ч. 5 ст. 208 КАС РФ административные исковые заявления о признании НПА недействующими в порядке, предусмотренном Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Например, в силу постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе — это прерогатива Конституционного Суда РФ.

На основании ч. 6 и 7 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании:

• • НПА недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого НПА;
• • закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего НПА.

Форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 125 КАС РФ (подробнее об этом см. в комментарии к ст. 35 Закона о прокуратуре).

Согласно ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании НПА должны быть указаны:

• 1) сведения, предусмотренные п. 1, 2, 4 и 8 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС РФ;
• 2) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый НПА;
• 3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого НПА, источник и дата его опубликования;
• 4) сведения о применении оспариваемого НПА к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;
• 5) сведения о том, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения;
• 6) наименование и отдельные положения НПА, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый НПА полностью или в части;
• 7) ходатайства, обусловленные невозможностью приобщения каких-либо документов из числа указанных в ч. 3 ст. 209 КАС РФ;
• 8) требование о признании оспариваемого НПА недействующим с указанием на несоответствие законодательству РФ всего НПА или отдельных его положений.

К административному исковому заявлению о признании НПА недействующим прилагаются документы, перечисленные в п. 1, 2, 4 и 5 части 1 ст. 126 КАС РФ, документы, подтверждающие сведения, указанные в п. 4 ч. 2 ст. 109 Кодекса, а также копия оспариваемого НПА^[6].

В силу ст. 211 КАС РФ по административному иску об оспаривании НПА суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого НПА или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

В качестве ориентира при обращении в суд в порядке ст. 208 КАС РФ рекомендуется использовать разъяснения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в части, не противоречащей положениям Кодекса.

В свою очередь, в силу ч. 4 ст. 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует нормативному правовому акту, нарушает права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создает препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Следует отметить, что и в этом случае роль прокурора стала более конкретной, нежели это имело место при применении до 15 сентября 2015 г. ст. 254 ГПК РФ, поскольку в указанной норме прокурор в принципе не назывался, а возможность его обращения в суд общей юрисдикции по вопросу оспаривания решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего основывалась на положениях ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК РФ.

Статьей 220 КАС РФ предусмотрено, что форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 125 Кодекса, и в нем должны быть указаны:

• 1) сведения, предусмотренные п. 1, 2, 8 и 9 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 Кодекса;
• 2) орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение;
• 3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения;
• 4) иные известные данные в отношении оспариваемого решения. В случае оспаривания решения судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспаривается решение, и об исполнительном производстве;
• 5) сведения о правах, свободах и законных интересах лиц, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым решением;
• 6) НПА и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемое решение;
• 7) сведения о невозможности приложения к административному исковому заявлению каких-либо документов из числа указанных в ч. 3 ст. 220 КАС РФ и соответствующие ходатайства;
• 8) сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;
• 9) требование о признании незаконным органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

К административному исковому заявлению о признании незаконным решения прилагаются документы, указанные в ч. 1 ст. 126 КАС РФ, а также копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении¹.

При подготовке заявления следует учитывать позиции, высказанные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»^[7][8][9] в части, не противоречащей положениям КАС РФ.

Статьями 18, 19, 20 и 21 КАС РФ определена подсудность дел рассматриваемой категории, а именно:

• 1) Верховным Судом РФ согласно ст. 21 КАС РФ в качестве суда первой инстанции рассматриваются административные дела:
  • • об оспаривании НПА федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, ЦИК РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;
  • • об оспаривании ненормативных правовых актов Минобороны России, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;
  • • об оспаривании ненормативных правовых актов Следственного комитета РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета РФ;
• 2) верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономного округа в силу ст. 20 КАС РФ рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований;
• 3) районными судами и военными судами окружного и гарнизонного звена рассматриваются дела об оспаривании НПА и ненормативных правовых актов, не указанных выше.

Следует отдельно сказать о новелле, относящей к подсудности Верховного Суда РФ административные дела об оспаривании:

• • НПА Генеральной прокуратуры РФ;
• • ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры.

В свою очередь глава 24 АПК РФ регламентирует порядок рассмотрения в арбитражных судах дел (в том числе по заявлению прокурора) об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности*. Вместе с тем необходимо принимать во внимание высказанную в п. 3 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»¹ достаточно дискуссионную позицию о том, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК РФ обязан прекратить производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

6. Пунктом 2 ст. 23 Закона о прокуратуре предусмотрено обязательное рассмотрение протеста прокурора не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. В буквальном смысле речь идет о времени с момента официальной регистрации акта прокурорского реагирования в соответствующем органе.

В отношении рассмотрения протеста в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления закон установил срок, связанный с событием — на ближайшем заседании. Данная формулировка представляется крайне неудачной, поскольку в буквальном смысле речь можно вести о следующем дне после регистрации в соответствующем органе протеста прокурора. Однако необходимо принимать во внимание объективные факторы, связанные с предварительной оценкой доводов прокурора правовой службой представительного органа, рассмотрением вопроса на комиссии (в комитете) такого органа и последующем включении вопроса в повестку дня непосредственно законодательного (представительного) органа. В итоге на практике для органов местного самоуправления реальный срок рассмотрения растягивается до двух месяцев, для региональных органов — до трех-четырех месяцев, хотя бывают и более оперативные случаи. Кроме того, необходимо принимать во внимание длительные временные перерывы между сессиями представительного органа, когда по объективной причине рассмотрение протеста в принципе невозможно.

Наглядным подтверждением сказанного служит ст. 157 Регламента Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан^[10][11], согласно п. 2 которой под ближайшим заседанием Государственного Собрания понимается заседание, на котором акты прокурорского реагирования подлежат рассмотрению с учетом периодов сессий, установленных ст. 5 Регламента, и необходимости соблюдения сроков совершения действий (прохождения процедур) по рассмотрению актов прокурорского реагирования, установленных настоящей главой, но не позднее двух месяцев (в период между весенней и осенней сессиями — не позднее четырех месяцев) со дня поступления акта прокурорского реагирования.

Законодатель допускает, что при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Подобная практика имеет место, но в основном в отношении ненормативных правовых актов. Автору известен случай, когда в одном из регионов прокурор субъекта РФ смог настоять на досрочном отзыве депутатов краевого законодательного (представительного) органа с летних каникул для рассмотрения его протеста.

К сожалению, закрепленный в комментируемой норме алгоритм рассмотрения протеста прокурора не предполагает иных, кроме рассмотрения акта прокурорского реагирования, действий для соответствующих органов и лиц. Следовательно, в буквальном смысле адресат обязан только ознакомиться с мнением прокурора в установленный срок (который, как было отмечено выше, в отношении представительных органов регионального и муниципального уровней в принципе не установлен). Формулировка о незамедлительном сообщении прокурору о результатах рассмотрения протеста в письменной форме, по нашему мнению, позволяет просто ответить прокурору, что его протест рассмотрен без принятия каких-либо конкретных решений.

В связи с указанным полагаем необходимым дополнение комментируемой нормы положением о том, что по результатам рассмотрения протеста орган (лицо) обязан в случае согласия с позицией прокурора отменить (полностью или частично) или изменить опротестованный акт, либо отклонить протест, мотивировав собственное решение. Анализ отклоненных протестов прокуроров показывает, что в большинстве случаев, пользуясь законодательной неопределенностью, адресаты не утруждают себя какими-либо объяснениями. При реализации наших предложений в случае немотивированного отклонения протеста прокурора должностные лица в обязательном порядке несли бы административную ответственность за невыполнение законных требований прокурора. В отношении законодательных (представительных) органов также можно было бы ввести определенные санкционные меры.

7. Следует отметить, что в отдельных субъектах РФ на региональном и муниципальном уровнях приняты регламентные нормативные правовые акты, регулирующие непосредственно процедуры рассмотрения актов прокурорского реагирования. Актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ проведенный анализ региональной нормативной базы не выявил. В этой связи одним из лучших образцов правового регулирования деятельности таких органов можно признать упомянутый выше Регламент Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, в который включена гл. 20 «Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования», объединяющая семь статей и дающая наглядное представление о проводимых мероприятиях по фактам обращения прокурора.

Примерами непосредственного регулирования деятельности по рассмотрению актов прокурорского надзора в иных органах публичной власти являются:

Указ Губернатора Архангельской области от 27.07.2010 № 145-у «Об утверждении Регламента организации рассмотрения актов прокурорского реагирования, поступающих Губернатору Архангельской области, в Правительство Архангельской области, заместителям Губернатора Архангельской области и в иные исполнительные органы государственной власти Архангельской области»¹;

Решение Тюменской городской Думы от 25.02.2011 № 606 «О порядке рассмотрения актов прокурорского реагирования Тюменской городской Думой»^[12][13];

постановление Администрации муниципального образования Тихорецкий район Краснодарского края от 25.01.2012 № 103 «Об утверждении Порядка рассмотрения актов прокурорского реагирования на муниципальные правовые акты Администрации муниципального образования Тихорецкий район Краснодарского края»^[14].

• 8. Пункт 3 ст. 23 Закона о прокуратуре предусматривает уведомление прокурора о дне рассмотрения протеста в случае принесения такового на правовой акт коллегиального органа. Несмотря на законодательное положение, в резолютивной части протеста прокуроры всегда напоминают об этом адресату, поскольку п. 16 Приказа № 195 предписывает им «принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования». Следует также отметить, что в регламентных документах органов публичной власти регионального и муниципального уровней в ряде субъектов РФ нашла отражение рассматриваемая законодательная норма. Так, например, в п. 3 Регламента Курганской городской Думы закреплено положение о том, что «о дне заседания Курганской городской Думы, на котором рассматривается акт прокурорского реагирования, прокурор заблаговременно извещается в письменном виде аппаратом»¹.
• 9. Пунктом 4 комментируемой статьи определено, что протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Законодатель не раскрывает, каким образом может осуществляться данная процедура и в связи с чем. В практическом пособии предлагается письменная форма документа (что вполне очевидно, поскольку протест приносится также в письменной форме) под названием «уведомление об отзыве протеста»². В качестве мотива для изменения своего первоначального решения в пособии рекомендуется использовать формулировки «ранее ошибочно направленный» или «в связи с изменением обстановки».

В теории прокурорского надзора имеют место дискуссии о необходимости наделить правом отзыва протеста вышестоящего прокурора. В принципе подобная идея вполне могла бы быть реализована в Законе о прокуратуре, поскольку отвечает одному из основополагающих принципов — принципу централизации.

Специального учета отозванных прокурорами протестов в органах прокуратуры не ведется. Что касается ведомственного учета работы по опротестованию правовых актов, то согласно данным ведомственной отчетности по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в 2016 г. прокурорами принесено 398 902 протеста, из которых отклонено 2424 (0,61%).

10. Характеристика рассматриваемого акта прокурорского реагирования будет неполной без упоминания о специфической форме протеста, регламентируемого нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 30.10 КоАП РФ не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст. 30.1, 30.2, ч. 1 и 3 ст. 30.3 Кодекса. Статьей 30.1 КоАП РФ определена подведомственность рассмотрения протестов прокурора, а именно:

1) постановление, вынесенное судьей — опротестовывается в вышестоящий суд;

• 2) вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
• 3) вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
• 4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, — в районный суд по месту рассмотрения дела.

В соответствии с ч. 4. ст. 30.1 КоАП РФ прокурором может быть опротестовано определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении с учетом приведенной выше подведомственности.

Подпунктом 4.4 упоминавшегося в комментарии к ст. 1 Закона о прокуратуре приказа Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» прокурорам предписано при отсутствии оснований для принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении составлять мотивированное заключение. Следует отметить, что в указанном документе не определено, в каких случаях необходимо составление такого заключения. Полагаем, что это допустимо, когда:

• • по результатам рассмотрения возбужденного прокурором дела об административном правонарушении судом либо несудебным органом вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении;
• • прокурор не находит оснований для реагирования в связи с поступившей в орган прокуратуры жалобой от участника производства по делу об административном правонарушении, не согласного с вынесенным по делу об административном правонарушении решением.

Частью 3 ст. 30.1 КоАП РФ определено, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Непосредственно в АПК РФ нет нормы, предусматривающей обращение прокурора с заявлением по поводу оспаривания таких актов, однако п. 1 упомянутого выше постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» допускается такая возможность, о чем свидетельствует правоприменительная практика, начавшаяся в середине 2000;х гг.¹

По общим правилам ст. 30.2 КоАП РФ протест приносится судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу, однако может быть направлен непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным его рассматривать, в течение 10 суток со дня вручения или получения копии оспариваемого постановления. Поскольку прокурор далеко не всегда является участником производства по делам об административных правонарушениях, информация о принятии незаконного постановления может им получаться позже установленного срока. Часть 2 ст. 30.3 КоАП РФ допускает обращение прокурора с ходатайством о восстановлении пропущенного срока, что подтверждено в п. 31 постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.05.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»^[15][16].

В 2016 г. согласно данным ведомственной отчетности по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорами принесено 77 437 протестов в порядке ст. 30.10 КоАП РФ на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на такие постановления. При этом следует отметить, что на протяжении девяти лет (2008—2016 гг.) «коэффициент удовлетворяемости» протестов прокурора стабилен и составляет 94 —96%^[17].

Согласно ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором¹. Частью 3 указанной статьи правом принесения протеста наделены прокуроры субъектов РФ и их заместители, Генеральный прокурор РФ и его заместители, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокуроры военных округов, флотов и приравненные к ним прокуроры, Главный военный прокурор и их заместители. Таким образом, приведенная норма исключает применение рассматриваемого полномочия иными прокурорами регионального уровня (региональными транспортными, Волжским межрегиональным природоохранным и др.) и их заместителями, что обусловливает необходимость обеспечения взаимодействия по этому вопросу с соответствующими территориальными прокурорами и подразделениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

Статьей 30.13 КоАП РФ определена подведомственность дел, связанных с рассмотрением протестов на вступившие в законную силу решения по делам об административных правонарушениях. Протесты приносятся в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и СанктПетербурга, суды автономной области и автономных округов, Верховный Суд РФ. При этом Верховный Суд РФ рассматривает протесты на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на указанное постановление в случае, если они были рассмотрены председателями соответствующих верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителями.

Вступившие в законную силу решения арбитражных судов по делу об административном правонарушении, решения, принятые ими по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений), пересматриваются Верховным Судом РФ, если были исчерпаны все предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством способы их обжалования в арбитражных судах. Указанные решения пересматриваются в Верховном Суде РФ в соответствии с правилами, установленными КоАП РФ.

В свою очередь вступившие в законную силу постановления судьи гарнизонного военного суда по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов пересматриваются окружными (флотскими) военными судами и Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда РФ в соответствии с правилами, установленными КоАП РФ.

Согласно данным ведомственной отчетности по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в 2016 г. прокурорами на основании ст. 30.12 КоАП РФ принесено 1498 протестов (до 6 августа 2014 г. они назвались «протестами в порядке надзора»^[18]), из которых удовлетворено 1139 (76,0%).

Следует отметить, что в силу ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Данной норме корреспондирует параграф 2 главы 24 АПК РФ, регламентирующий вопросы рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. С момента вступления в силу этого Кодекса в 2002 г. и до настоящего времени прокурор не включен в круг субъектов, наделенных законодателем правом обращения в арбитражный суд по этому вопросу. Однако с середины 2000;х гг. начала нарабатываться практика поддержания арбитражными судами инициативы прокуроров. В пункте 1 упомянутого выше постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.03.2012.

№ 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в несколько иносказательной форме подтверждается право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлениями по рассматриваемому вопросу, однако данное обстоятельство не снимает с повестки дня вопроса о дополнении главы 24 АПК РФ соответствующими нормами, прямо называющими прокурора в числе лиц, правомочных на такие действия.

Согласно данным ведомственной отчетности по форме ГАС «Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» в 2016 г. прокурорами направлено в арбитражные суды 81 заявление, из которых отказано в удовлетворении в 13 случаях (16,0%).'.

• 11. В отдельных законодательных актах имеются нормы, упоминающие о протесте прокурора на конкретные решения. Так, в ст. 24 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборов должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления¹ закреплено, что прокурор вправе опротестовать решение избирательной комиссии о регистрации кандидата в случае, если кандидат находится на государственной или муниципальной службе, а также работает в СМИ и в период со дня регистрации и до дня официального опубликования общих итогов выборов не был временно отстранен от исполнения своих служебных обязанностей.
• * * *

• [1] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1 (с поел. изм.).
• [2] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7 (с поел. изм.). 1 СПС «КонсультантПлюс».
• [3] СПС «КонсультантПлюс».
• [4] См.: Образцы документов прокурорской практики: практ. пособие / под общ. ред.А. Э. Буксмана и О. С. Капинус., 2013. С. 92 — 101.
• [5] См. образец заявления в арбитражный, суд об оспаривании нормативного правовогоакта органа местного самоуправления в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 119—122. Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что с 2014 г. предметомобращения является исключительно сфера защиты прав на интеллектуальную собственность, о РГ от 12.03.2015. Ранее прокуроры оспаривали нормативные правовые акты в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ посредством обращения в суд общей юрисдикции с заявлением о признании НПА органа государственной власти, органа местного самоуправленияили должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Такие дела относились гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что в отличие от положенийАПК РФ речь не шла о несоответствии оспариваемого акта любому документу, имеющемубольшую юридическую силу. Законодатель прямо говорил о противоречии закону, чтов принципе корреспондировало положениям ст. 21 Закона о прокуратуре.
• [6] См. образец заявления в городской суд о признании нормативного правового актаоргана местного самоуправления недействующим в части в кн.: Образцы документовпрокурорской практики… С. 113 — 116.
• [7] См. образец заявления прокурора в районный суд о признании ненормативного правового акта недействительным в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 116−119.
• [8] о Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 4 (с поел. изм.).
• [9] См. образцы заявления о признании недействительным ненормативного правовогоакта органа исполнительной власти субъекта РФ и заявления о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 572 — 577.
• [10] Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2012. № 5 (с поел. изм.).
• [11] См.: постановление Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостанот 31.10.2013 № ГС-89 «О Регламенте Государственного Собрания — Курултая РеспубликиБашкортостан» // Ведомости Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан. 2013. № 33. Ст. 1414 (с поел. изм.).
• [12] Волна от 10.08.2010.
• [13] о Тюменский курьер от 10.03.2011.
• [14] Тихорецкие вести от 04.02.2012.
• [15] См. образец заявления в арбитражный суд об оспаривании постановления по делуоб административном правонарушении, вынесенного административной комиссией, в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 155 — 158.
• [16] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6 (с поел. изм.).
• [17] См. образцы протестов прокурора на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 132 — 147. См. образцы протеста в порядке надзора на постановление по делу об административном правонарушении и протеста в порядке надзора на решение по результатам рассмотрения протеста в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 147 — 155.
• [18] См.: Федеральный закон от 04.06.2014 № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственностинекоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции» // СЗ РФ. 2014.№ 23. Ст. 2928.