Постановление прокурора. 
Научно-практический комментарий к федеральному закону "о прокуратуре российской федерации" в 2 т. Том 1. Разделы i—iii

• 1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
• 2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
• 1. Статья 25 Закона о прокуратуре раскрывает полномочия прокурора, имеющие непосредственное отношение к такой функции как административное преследование, краткая характеристика которой дана нами в комментарии к ст. 1. Кроме того, одно из полномочий в рамках названной функции — представление прокурора — раскрыто в комментарии к ст. 24 Закона о прокуратуре.
• 2. В пункте 1 комментируемой статьи говорится о праве прокурора с учетом характера нарушения закона должностным лицом выносить мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Данная норма в части названия выносимого постановления полностью корреспондирует п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, но расходится с положением абзаца девятого п. 2 ст. 1 названного законодательного акта в части наименования. Во втором случае речь идет о возбуждении не производства, а дела, правда, в контексте осуществляемых прокуратурой РФ видов деятельности, что является концептуально неверным. Ведь вынесенное постановление есть акт реализации полномочий прокурора, а не вид внешнефункциональной деятельности прокуратуры РФ.

В то же время необходимо четко определиться с правильным названием постановления, поскольку терминологическая разница есть не только между ст. 1 и 25 Закона о прокуратуре, но и в специальном законодательном акте — Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ или Кодекс). Так, ст. 25.11 КоАП РФ оперирует понятием «возбуждение производства по делу об административном правонарушении», а согласно ст. 28.4 Кодекса прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Таким образом, указанная норма и ст. 1 Закона о прокуратуре оперируют идентичными понятиями, которые восприняты практикой, хотя анализ документов иногда выявляет факты отступления от основного подхода, а кроме того, далеко не всегда рассматриваемый документ правильно называется и в публикациях^[1].

3. Важное значение имеет правильное понимание того, кто является тем самым прокурором, который уполномочен выносить рассматриваемое постановление. Поскольку Кодекс ответа на этот вопрос не содержит², правомерным является обращение к п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, где носителями соответствующего полномочия определены прокурор и его заместитель. Следовательно, речь идет только о прокурорах-руководителях.

В научной печати неоднократно поднимался вопрос о целесообразности наделения таким правом всех должностных лиц, охватываемых понятием «прокурор» в ст. 54 Закона о прокуратуре, поскольку, как будет отмечено ниже, содержание постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не отличается фактически от протокола об административном правонарушении, однако указанное предложение не нашло своей законодательной реализации, несмотря на всю его очевидность с точки зрения повышения эффективности в правоприменении. Ведь административные правонарушения наиболее часто выявляются в ходе прокурорских проверок, проводимых прокурорами-исполнителями, в силу чего в целях более оперативного разрешения ситуации им и пригодилось бы рассматриваемое полномочие.

Кроме того, любой прокурор как носитель юридических знаний явно в оценке состава правонарушения не может восприниматься менее компетентным, нежели зачастую не обладающее должными правовыми навыками должностное лицо органа административной юрисдикции. Однако со всей очевидностью и здесь проявляется догмат об исключительном праве на реагирование прокурора-руководителя. А ведь, для сравнения, до 1 июля 2002 г. любой прокурор был вправе не только возбуждать, но и расследовать уголовные дела, что, вне всякого сомнения, было более ответственным занятием, нежели инициирование процедуры административного преследования.

4. Явным диссонансом со ст. 28.4 КоАП РФ выступает определение в п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре в качестве субъекта административного преследования «должностного лица», которое в контексте п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре является представителем государственного или муниципального органа (организации), в то время как согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ под должностными лицами выступают также совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административнохозяйственных функций руководители и другие работники организации, арбитражные управляющие и другие перечисленные в законе субъекты.

Кроме того, с учетом положений ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе выносить постановление в отношении любого субъекта административного правонарушения, в действиях (бездействии) которого в ходе проводимой прокурорской проверки выявляется наличие противоправного проступка, наказуемого как по нормам Кодекса, так и согласно положениям законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за отдельные виды правонарушений¹. Следовательно, прокурор правомочен инициировать административное преследование в отношении также юридических лиц и граждан, которые, исходя из положений Закона о прокуратуре, не поднадзорны ему.

Безусловно, Генеральная прокуратура РФ, опираясь на п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, ориентирует нижестоящих прокуроров на недопустимость подмены в своей деятельности государственных органов контроля (надзора), однако далеко не всегда у прокурора имеется возможность «отойти в сторону». А кроме того, ст. 28.4 КоАП РФ прямо называет достаточно большое количество статей Кодекса, возбуждение дел по которым прямо закреплено за прокурорами. Речь идет о ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58−5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. 7.35, 12.35, 13.11, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, ч. 1−4.1, 6 и 7 ст. 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29. С момента вступления в силу Кодекса число таких статей в списке имеет тенденцию к увеличению. Отдельными авторами делается на основании этого списка вывод о наличии у прокурора исключительной компетенции^[2][3] возбуждать дело по указанным статьям, однако это далеко не так. В комментарии к ст. 1 Закона о прокуратуре мы оговорились, что к этому перечню не совсем применимо понятие «исключительная компетенция», поскольку в шести случаях по указанным статьям Кодекса имеют право составлять протоколы должностные лица других органов административной юрисдикции. Однако наличие в названных нормах в качестве субъектов административного правонарушения граждан и юридических лиц является наглядным подтверждением права прокурора осуществлять административное преследование в том числе и их.

5. В ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ закреплено, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса, ч. 2 которой определено, что в документе прокурором должны указываться дата и место его вынесения, должность, фамилия и инициалы прокурора, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья Кодекса или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При вынесении постановления физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в постановлении.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с постановлением. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, которые прилагаются к постановлению.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, постановление выносится в их отсутствие. Копия постановления направляется лицу, в отношении которого оно вынесено, в течение трех дней со дня составления указанного постановления.

Постановление подписывается прокурором, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания постановления в нем делается соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия постановления¹.

6. Статьей 28.5 КоАП РФ определено, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершенного административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Прокурор должен оценивать при этом, какой характер имеет нарушение — единомоментно совершенное или длящееся, от чего напрямую зависит перспектива рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченным на то органом, должностным лицом или судьей, поскольку важное значение имеют сроки давности привлечения к ответственности.

В силу ст. 28.8 Кодекса постановление прокурора направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента вынесения постановления. При этом постановление, вынесенное по факту административного правонарушения, за совершение которого предусмотрены административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения.

При возвращении прокурору материалов для устранения недостатков он обязан в срок не позднее трех суток устранить их, а в течение суток после устранения направить материалы по подведомственности в уполномоченный орган, должностному лицу или в суд.

7. Анализ форм статистического наблюдения «П» (Отчет о работе прокурора, который велся до 2011 г.) и «ОН» (Прокурорский надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ведущийся с 2011 г. по настоящее время) наглядно показывает, что после 2002 г. (год вступления в силу действующего КоАП РФ) существенно увеличилось число лиц, привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности (в 2001 г. — 31 935 лиц (рекордное число по отношению к предшествующим периодам); в 2003 г. (первый полный год работы в условиях применения нового КоАП РФ) — 63 913).

В2008 — 2016 гг. их количество варьировалось в диапазоне от 275 794 до 310 971. При этом число вынесенных прокурорами постановлений в указанный период составляло ежегодно от 291 963 до 322 789. Из этого можно сделать вывод о достаточно высоком «коэффициенте удовлетворяемости» судами и несудебными органами требований прокурора.

8. В комментарии к ст. 1 Закона о прокуратуре с учетом упоминания в ней о проведении прокурорами административного расследования нами частично затронут вопрос о правомерности и возможности реализации данного полномочия. Действительно, по перечисленным в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ случаям в силу ч. 2 этой же статьи решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования может приниматься как должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, так и прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В дальнейших нормах ст. 28.7 Кодекса законодатель описывает действия уполномоченного должностного лица, вынесшего определение, однако не оговаривает, какие решения вправе принять прокурор. В этой связи мы полагаем, что в отсутствие четко закрепленного в законе алгоритма прокурор не может применять формально предоставленное ему полномочие^[4].

Неудачную, по нашему мнению, попытку разъяснить ситуацию предпринял Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 19.12.2013 № 40², который по инициативе Генеральной прокуратуры РФ в абзац второй подп. «а» п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» внес коррективы, определяющие, что административное расследование наряду с уполномоченными на то органами вправе проводить прокурор, но умалчивающие о его правомочиях. Не дают четкого ответа на вопрос о применении прокурором полномочий в рамках административного расследования и авторы изученных нами выборочно комментариев к рассматриваемой статье Кодекса.

Приказ Генерального прокурора РФ от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях"'* также не содержит четкого ответа на вопрос, не раскрытый законодателем, предлагая прокурорам:

в полном объеме использовать полномочия, предоставленные законодательством, путем… проведения административного расследования (пп. 1.1);

решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также решение о продлении срока проведения административного расследования принимать с учетом установленных ст. 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности (пп. 2.4).

Таким образом, основной неразрешенной проблемой продолжает, как и ранее, оставаться вопрос о том, что делать прокурору после вынесения постановления в рамках ст. 28.7 КоАП РФ. Полагаем, что прокурор может выбрать предлагаемые ниже варианты действий, вытекающих из его полномочий:

• 1) вынести постановление на основании ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ по факту выявления административного правонарушения из категории перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ отраслей законодательства и направить его в орган административной юрисдикции, полномочный осуществить необходимые процедуры административного расследования и принять решение по существу¹. При этом следует принимать во внимание, что речь может идти о нарушениях не только федерального, но и регионального законодательства, например, об охране окружающей среды, в силу чего необходимо правильно выбирать адресат;
• 2) без вынесения постановления направить в соответствующий орган административной юрисдикции требование о проведении проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, а также аналогичные положения других законодательных актов, прежде всего, п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»)^[5][6].
• 9. Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, их рассмотревшим, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Применение рассматриваемого полномочия прокурором очевидно в случае поступления непосредственно в прокуратуру информации из источников, перечисленных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, особенно когда речь идет о предусмотренной ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ исключительной компетенции прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении^[7]. В частности, оно должно выноситься в случае, если рассматриваемая прокурором информация о факте совершения административного проступка касается должностных и иных лиц, которые в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ несут дисциплинарную ответственность за совершение административных правонарушений^[8].

Частью 4 ст. 30.1 Кодекса предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано в соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ.

В настоящее время ведущиеся в органах прокуратуры формы статистического наблюдения не учитывают как самостоятельный показатель вынесенные прокурором определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в силу чего не представляется возможным объективно оценить имеющую место динамику.

10. Достаточно дискуссионным является вопрос о возможности применения прокурором ст. 28.9 КоАП РФ, т. е. правомочности вынесения им постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Наша позиция отрицания такой возможности основана на том, что прокурор не является должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Согласно Кодексу он лишь инициирует своим постановлением такое производство путем возбуждения дела и направления материалов по подведомственности для рассмотрения дела по существу. Авторы изученных нами выборочно комментариев к ст. 28.9 Кодекса не рассматривают прокурора в качестве правоприменителя. В коллективной монографии «Правосудие в современном мире» отмечается, что «на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно прекращение производства, если будет установлено одно из указанных (в ст. 24.5 КоАП РФ) оснований»¹.

Частью 1 ст. 24.5 Кодекса предусмотрены следующие основания для прекращения производство по делу об административном правонарушении:

• 1) отсутствие события административного правонарушения;
• 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
• 3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
• 4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
• 5) отмена закона, установившего административную ответственность;
• 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
• 7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
• 8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Как представляется, прокурор-руководитель, решая вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, с учетом уровня своей юридической квалификации в состоянии на этой стадии оценить приведенные законодательные основания и вынести определение об отказе в возбуждении дела, а предусмотренные ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроки соответственно вынесения и направления постановления в принципе не оставляют ему времени на исправление возможной допущенной ошибки в оценке обстоятельств, в силу чего вопрос о прекращении дела будет решаться тем судьей, должностным лицом или органом, которому направляет материалы прокурор. Данная позиция вполне применима и к описываемому в ч. 2 ст. 24.5 Кодекса основанию, связанному с невозможностью привлечения должностного и иного лица, указанного в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, к административной ответственности в силу его особого статуса.

Тем не менее отметим, что в пособие «Образцы документов прокурорской практики» включен образец постановления прокурора о прекращении производства по делу об административном правонарушении^[9][10].

11. Главой 23 Кодекса, а также нормами соответствующих законов субъектов РФ об административной ответственности за отдельные виды правонарушений определена подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, которую необходимо учитывать прокурорам при направлении материалов. Особое место занимают случаи, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях арбитражными судами. В силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.33, 7.24, ч. 2 и 3 ст. 9.4, ст. 9.5, 9.5.1,14.1, 14.10, 14.11, 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ст. 14.17, 14.18, 14.23, 14.27, 14.36, 14.37, ч. 2 ст. 14.38, ст. 14.43−14.50, ч. 1 ст. 15.10, ч. 2 и 2.1 ст. 17.14, ч. 6 и 15 ст. 19.5, ст. 19.33 Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Кроме того, указанные судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.9.1, 14.12, ч. 1−4.1, 5.1−8 ст. 14.13, ст. 14.31, 14.31.2, 14.32, 14.33, ч. 2 и 3 ст. 14.57, ст. 14.61 КоАП РФ.

С учетом возможности прокурора в силу ч. 1 ст. 28.4 Кодекса возбуждать дела о любых административных правонарушениях практика направления материалов в арбитражные суды имеет место быть. Более того, перечисленные выше ст. 7.24 и ч. 1 ст. 15.10 КоАП РФ, относятся, как мы отмечали выше, к категории специально выделенных законодателем в контексте исключительности полномочий прокурора в рамках инициирования процедуры административного преследования.

К сожалению, до настоящего времени ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ, определяющая порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, не упоминает прокурора в качестве субъекта, имеющего право направлять в арбитражный суд заявление с материалами дела, включая вынесенное им постановление о возбуждении дела об административных правонарушениях. Фактически практика складывается с учетом разъяснения, высказанного в п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹, согласно которому правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. Дословное понимание данного тезиса исключает из круга имеющих право на обращение в арбитражный суд военных, транспортных, природоохранных и иных специализированных прокуроров (их заместителей) районного звена, а также вышестоящих прокуроров (их заместителей), приравненных к прокурорам субъектов РФ. Более того, проблематичным выглядит и правовое положение иных территориальных прокуроров, например, прокуроров административных округов и межрайонных прокуроров. Разумным разрешением подобных дискуссионных положений является внесение корректив в ст. 202 АПК РФ, прямо предусматривающих право прокурора (его заместителя) на обращение с заявлением в арбитражный суд.

Статьей 204 АПК РФ определено, что заявление о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 этого Кодекса. Кроме того, в заявлении должны быть также указаны:

• 1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
• 2) должность, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении;
• 3) сведения о лице, в отношении которого вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении;
• 4) нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для вынесения постановления по делу об административном правонарушении;
• 5) требование прокурора о привлечении к административной ответственности.

К заявлению прилагаются постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления лицу, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении^[11].

Согласно данным ведомственной отчетности по форме ГАС «Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» в 2016 г. прокурорами направлено в арбитражные суды 9554 заявления о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из которых отказано в удовлетворении в 750 случаях (7,9%).

12. Пунктом 2 ст. 25 Закона о прокуратуре предусмотрено, что постановление прокурора подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом, а о результатах рассмотрения должно сообщаться прокурору в письменной форме.

Согласно ч. 1 ст. 205 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются судьями арбитражных судов в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен КоАП РФ.

В свою очередь ст. 29.6 Кодекса определяет, что:

• 1) дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и других материалов дела;
• 2) дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и других материалов дела;
• 3) в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение;
• 4) дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1 — 5.25, 5.45 — 5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ, рассматриваются 8 пятидневный срок со дня получения судьей постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается;
• 5) дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания;
• 6) дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

Следует пояснить, что последний из указанных случай фактически не имеет отношения к прокурору, поскольку он не вправе составлять протокол о временном запрете деятельности как мере обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.15 КоАП РФ).

Законодательство об административных правонарушениях не предусматривает безусловного (как это указано в п. 2 ст. 25 Закона о прокуратуре) информирования прокурора о результатах рассмотрения возбужденного им дела об административном правонарушении. Так, абзацем вторым ч. 2 ст. 29.11 Кодекса определено, что копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Как видим, здесь прокурор прямо не указан, что не мешает ему в резолютивной части своего постановления ставить вопрос о направлении копии вынесенного решения. В отношении должностных лиц и органов, выносящих постановление по делу об административных правонарушениях, Кодекс в части уведомления прокурора умалчивает, что не мешает прокурору ставить вопрос об этом в своем постановлении. Принимая во внимание поднадзорный прокурору статус органов административной юрисдикции, такое требование имеет высокую вероятность исполнения. Однако неисполнение требования прокурора не может быть оценено как состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку положения Кодекса, являющегося по отношению к Закону о прокуратуре законодательным актом специального характера, не содержат подобного правообязывания.

Схожая ситуация вытекает из смысла ст. 29.12.1 Кодекса, ч. 5 которой предусмотрено направление копии вынесенного судьей определения об исправлениях, внесенных в постановление по делу об административном правонарушении, должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения соответствующего определения. Поскольку инициатором внесения исправлений в постановление может в силу ч. 1 названной статьи быть и прокурор, вполне правомерна постановка им вопроса об уведомлении его о результатах рассмотрения такого заявления.

В соответствии с ч. 5 ст. 206 АПК РФ копия решения арбитражного суда по делу об административном правонарушении направляется в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле, то есть в том числе и прокурору, если он был инициатором рассмотрения дела в суде.

13. В завершение характеристики ст. 25 Закона о прокуратуре полагаем необходимым назвать специфическое полномочие прокурора, имеющее отношение к реализации им функции административного преследования. Действующим законодательством к компетенции прокуроров отнесена дача согласия на привлечение отдельных категорий лиц к административной ответственности.

В соответствии с п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»^[12] зарегистрированный кандидат без согласия Генерального прокурора РФ не может быть подвергнут в судебном порядке административному наказанию. В буквальном смысле речь идет об обращении к руководителю прокурорской системы за согласием непосредственно судьи, к которому поступило дело об административном правонарушении для рассмотрения по существу. В случае дачи согласия на привлечение к административной ответственности зарегистрированного кандидата в президенты Российской Федерации Генеральный прокурор РФ обязан уведомить об этом Центральную избирательную комиссию РФ.

Механизм участия Генерального прокурора РФ в процедуре привлечения к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ установлен в ст. 54 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹ и является идентичным изложенному выше.

В свою очередь согласно п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон о выборах)^[13][14][15] зарегистрированный кандидат не может без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) быть подвергнут в судебном порядке административному наказанию*. Следовательно законодатель помимо Генерального прокурора РФ подключил к процедуре административного преследования также прокуроров субъектов РФ и территориальных прокуроров районного звена (в закрытых административно-территориальных образованиях — прокуроров по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, относящихся к числу специализированных). На таких прокурорах лежит обязанность извещения о даче согласия соответствующей их уровню комиссии, зарегистрировавшей кандидата. При этом следует отметить, что законодатель не ограничивает рамки применения закона конкретным местом пребывания депутата в зависимости от уровня выборов.

Напротив, согласно ст. 24 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, утвержденного Федеральным законом от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»^[16][17], зарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ.

Наконец, нельзя не упомянуть п. 18 и 18.1 ст. 29 Закона о выборах, согласно которым член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса не может быть подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ', а член ЦИК РФ с правом решающего голоса и председатель избирательной комиссии субъекта РФ — без согласия Генерального прокурора РФ. Поскольку соответствующие избирательные органы являются государственными органами, указанные лица подпадают под категорию должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции^[18].

Алгоритм действий прокуроров в подобных ситуациях нашел свое отражение в приказе Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом»¹.

* * *.

• [1] См., например: Ергашев Е. Р. О проблемах нормативного регулирования примененияпостановления о возбуждении административного производства как акта прокурорскогореагирования // Бизнес, Менеджмент и Право. 2012. № 2. о См. об этом: Винокуров А. Ю. К вопросу об идентификации понятия «прокурор"при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2014. № 7.
• [2] См., например: Закон Алтайского края от 10.07.2002 № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» //Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 75 (ч. 1). Ст. 34 (с поел, изм.); Закон Чувашской Республики от 23.07.2003 № 22 «Об административных правонарушенияхв Чувашской Республике» // Собрание законодательства ЧР. 2003. № 8. Ст. 410 (с поел, изм.), Кодекс Тюменской области об административной ответственности от 27.12.2007№ 55 // Вестник Тюменской областной Думы. 2007. № 10 (с поел, изм.) и др.
• [3] См., например: Ергашев Е. Р. О проблемах нормативного регулирования примененияпостановления о возбуждении административного производства как акта прокурорскогореагирования // Бизнес, Менеджмент и Право. 2012. № 2; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под общ. ред.Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011 и др.
• [4] См. об этом подробнее: Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. О новом взгляде на полномочия прокурора, связанные с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2012. № 5. См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КодексаРоссийской Федерации об административных правонарушениях»» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 2. '* СПС «КонсультантПлюс».
• [5] Подобным образом предлагают поступать отдельные авторы, см. например: Зрелое А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: научно-практический комментарий к статье 28.7 КоАП РФ // подготовлендля системы «КонсультантПлюс», 2004.
• [6] См.: Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: пособие / под общ. ред. А. В. Мелехина. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2014. С. 12 — 13.
• [7] См. об этом подробнее: Субанова Н. В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. № 1.
• [8] См. образец определения прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 168 — 170.
• [9] См.: Правосудие в современном мире: монография / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Ха-бриевой. М.: Норма, Инфра-М, 2012 // СПС «КонсультантПлюс».
• [10] См.: Образцы документов прокурорской практики: пособие / под общ. ред. А. Э. Бук-смана и О. С. Капинус. 2014. С. 171 — 172.
• [11] См. образцы заявлений о привлечении к административной ответственности в кн.:Образцы документов прокурорской практики… С. 585 — 604.
• [12] СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171 (с поел. изм.).
• [13] СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740 (с поел. изм.).
• [14] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253 (е поел. изм.).
• [15] См. образец документа о согласии прокурора района на привлечение к административной ответственности зарегистрированного кандидата в кн.: Образцы документовпрокурорской практики… С. 160 — 163.
• [16] СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497 (е поел. изм.).
• [17] J См. образец документа о согласии прокурора субъекта РФ на привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии с правом решающегоголоса в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 158 — 160.
• [18] См. об этом подробнее: Винокуров А. Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции //Административное и муниципальное право. 2013. № 1.