Административно-правовые договоры (соглашения, контракты) — форма деятельности субъектов государственной администрации

Административно-правовой договор (соглашение) как форма деятельности субъектов государственной администрации. Соглашения между субъектами государственной администрации различного и одного иерархического уровня. Служебные контракты о поступлении на гражданскую службу, контракты о поступлении на военную и правоохранительную службу как вид административно-правовых договоров.

В действующем законодательстве не используются термины " административно-правовой договор" или " административно-правовое соглашение" . Однако в специальной литературе такие договоры (соглашения) рассматриваются в качестве одной из форм деятельности субъектов административного права. Договоры (соглашения) нашли закрепление в федеральном и региональном законодательстве. Они применяются в отношениях между субъектами государственной администрации различного иерархического уровня, между исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, между государственными органами — нанимателями на государственную службу и гражданами.

Российское законодательство допускает возможность заключения договоров (соглашений) между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Конституция РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий [27. Ст. 78, ч. 2, 3].

Приведенные конституционные нормы получили развитие в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В нем установлено, что Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий и осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соглашений. Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ |30. Ст. 13, ч. 2, 3; ст. 28, ч. 11].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит самостоятельную главу об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ [194. Гл. ГУЛ]. Он устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Правовое регулирование на основе указанных договоров и соглашений является дополнительным по отношению к существующему регулированию па основе нормативных правовых актов (законов, указов, постановлений). Оно используется в тех случаях, когда невозможно либо нецелесообразно по каким-либо причинам решать проблему уточнения, перераспределения, делегирования полномочий с помощью федерального закона, иного нормативного правового акта.

Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу части своих полномочий урегулирован Правительством РФ |393|. Подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который явился инициативной стороной соглашения.

Проект соглашения направляется его инициатором другой стороне. Установлен двухнедельный срок согласования проекта соглашения. Он может быть продлен по согласованию между сторонами на один месяц. Если проект соглашения не будет согласован сторонами в указанный срок, его инициатор вправе обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий.

Указанная комиссия принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. Комиссия может также принять решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства РФ, если к ней обратится высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Правительство РФ принимает по представленным материалам окончательное решение в месячный срок.

Подписанное сторонами соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ. Проект такого распоряжения вносится в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства РФ о его утверждении. Копия соглашения направляется федеральным органом исполнительной власти — стороной соглашения в Министерство регионального развития РФ.

Несколько иной порядок установлен для соглашений, в которых предусматривается передача полномочий в части проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности (включая выполнение функций застройщика, предусмотренных федеральным законодательством о градостроительной деятельности). Указанные соглашения заключаются и вступают в силу с учетом следующих особенностей: 1) при несогласовании проекта указанного соглашения в установленный двухнедельный срок с возможным продлением его на один месяц процедура заключения соглашения прекращается; 2) указанное соглашение вступает в силу с момента, определенного этим соглашением; 3) если одной из сторон указанного соглашения является федеральная служба (федеральное агентство), находящаяся в ведении федерального министерства, то соглашение утверждается соответствующим федеральным министерством, считается заключенным с момента такого утверждения и вступает в силу с даты вступления в силу правового акта федерального министерства о его утверждении.

На договорных условиях разграничиваются полномочия органов исполнительной власти краев и областей, имеющих в своем составе автономные округа, и органов исполнительной власти автономных округов. Договорная форма регулирования используется субъектами РФ и их государственными органами исполнительной власти в целях координации совместной исполнительной деятельности, взаимодействия при осуществлении совместного административного управления и административно-правового регулирования. Она применяется и в правоотношениях между государственными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований.

Другим видом административных договоров является служебный контракт (контракт о прохождении военной службы), т. е. добровольное соглашение между представителем нанимателя на гражданскую службу или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, и гражданином, поступающим на государственную гражданскую либо военную службу [66. Ст. 32; 69. Ст. 23, 24].

Таким образом, административно-правовой договор (соглашение, контракт) — форма деятельности субъектов государственной администрации, предусмотренная в административном праве, выраженная в официально установленной письменной форме, представляющая собой добровольно согласованное в публичных интересах волеизъявление равноправных сторон административного правоотношения, как минимум одна из которых обладает статусом исполнительного органа (должностного лица) государственной власти, но не применяет в данном правоотношении свои властные права. Предметом такого договора (соглашения) могут быть передача сторонами друг другу осуществления части своей компетенции (полномочий), ответственности, организация совместной исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования, поступление на государственную гражданскую, военную или правоохранительную службу.

Как правило, заключение административно-правового договора (соглашения) сопровождается в последующем принятием нормативного или индивидуального административно-правового акта в целях реализации достигнутых договоренностей в процессе последующей исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования. Дело в том, что властные полномочия являются одним из самых характерных признаков компетенции органов государственной власти, а наделение их компетенцией или изменение ее объема осуществляется по общему правилу только посредством издания правовых актов. Поэтому необходимо признать, что сам по себе договор (соглашение) рассматриваемого типа без сопровождающего его правового акта недостаточен для приобретения полномочий исполнительным органом государственной власти, которому такие полномочия переданы. Как говорят юристы, в данном случае для получения властных полномочий нужен сложный юридический и фактический состав в форме двух документов, оформляющих их передачу: договора (соглашения) и правового акта. Служебный контракт также действует вместе с соответствующим правоприменительным актом о назначении гражданина на государственную должность государственной гражданской службы.

Рассматривая вопросы участия исполнительных органов государственной власти в договорном регулировании, нельзя обойти вниманием особенности заключения гражданско-правовых договоров, в которых указанные органы пользуются своими специфическими формами властного воздействия. Например, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусматривает контрактную (договорную) основу заказов на поставку товаров [125. Преамбула; ст. 3, 5]. Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» также устанавливает договорную форму заказов на закупку и поставку [100. Ст. 1, 3, 5, 6, 8]. Указанные отношения ГК РФ регулирует как договорные и гражданско-правовые [39. Ст. 525−534]. Вместе с тем в договорах данного типа присутствуют некоторые административно-правовые элементы. В частности, для них характерны государственный заказчик в лице органов государства и государственный контроль, обеспечение государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. К рассматриваемым отношениям в части, не урегулированной ГК РФ, применяются законы о поставке товаров для государственных нужд. Разумеется, от присутствия указанных элементов такие договоры не теряют своей гражданско-правовой природы и не становятся административно-правовыми, хотя могут и должны быть предметом административно-правового исследования с учетом того, что они обеспечивают удовлетворение публичных интересов.