Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати

Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, обеспеченным в реализации деятельностью СМИ. Конституция РФ провозглашает, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»; не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Непосредственно правовое регулирование отношений, связанных с организацией и деятельностью СМИ, осуществляется Законом РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ), в котором дается толкование основным терминам, используемым в данной сфере; определяются требования недопустимости цензуры и злоупотреблений свободой массовой информации; раскрываются основные вопросы организации деятельности СМИ (учреждение, регистрация и др.) и распространения массовой информации; устанавливается правовой статус СМИ и их представителей в отношениях с гражданами и организациями, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации, формулируются общие правовые положения об ответственности за нарушения законодательства о СМИ.

На законодательном уровне также определены вопросы обеспечения доступа СМИ к сведениям о деятельности органов власти (Федеральные законы от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), распространения рекламы в СМИ (Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»), защиты прав граждан (Закон РФ от 07.02.1992 № 2300−1 «О защите прав потребителей», Федеральные законы от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»), общие условия и порядок ведения предвыборной агитации через СМИ (Федеральные законы от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации», от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» и др.).

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных, печати, издательской и полиграфической деятельности, является Минкомсвязь России. Функции государственного контроля в сфере СМИ и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания возложены на Роскомнадзор. Налоговые органы, органы внутренних дел, Роспотребнадзор, ФАС России, Роспатент, являясь уполномоченными органами власти в каждой конкретной сфере, в рамках своего правового статуса осуществляют контроль (надзор) за соблюдением законодательства о СМИ. Помимо федеральных органов реализации права граждан на информацию содействуют органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Непременным условием эффективной деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ является надлежащая организация информационно-аналитической работы. Для этого традиционно используются материалы прокурорских проверок, следственной и судебной практики, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов; обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. В качестве источников информации также могут быть задействованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в России, а также результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме. Анализ полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий.

Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов может быть охвачен комплекс вопросов, дифференцируемых по различным основаниям, в том числе исходя из компетенции поднадзорных прокуратуре объектов соотносительно к их правовому статусу и роли в рассматриваемых общественных отношениях. В регистрирующих органах проверку целесообразно начинать с изучения данных о регистрации СМИ. Прокурору необходимо внимательно изучить учредительные документы СМИ как на предмет их полноты, так и достоверности изложенных в них сведений. Кроме того, из переписки регистрирующего органа с заявителями либо представленного на регистрацию комплекта документов может быть получена информация о неправомерном требовании при регистрации от учредителей СМИ документов, не предусмотренных законодательством. Изучая учредительные документы СМИ, прокурорам надлежит выяснить: законно ли создано и действует рассматриваемое СМИ, не содержит ли его устав нормы, противоречащие Конституции РФ, иным федеральным законам, не выходит ли деятельность СМИ за пределы целей и задач, определенных уставом.

Следует проанализировать документацию о выдаче регистрирующим органом лицензии на вещание, которая согласно ст. 31 Закона о СМИ дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции СМИ, зарегистрированных в соответствии с указанным Законом. Информация о соблюдении законодательных требований может быть получена прокурором при изучении представляемых соискателем лицензии материалов, содержащихся в производствах, формируемых лицензирующим органом. В случае отказа в регистрации следует проверить, соблюдены ли требования ст. 13 Закона о СМИ и не произведен ли отказ в регистрации по надуманным основаниям. Кроме того, необходимо выяснить, не принималось ли руководителями СМИ мер, ущемляющих права и законные интересы членов редакции (издание письменных и устных приказов, коррупциогенных инструкций, положений и т. д.).

Изучая нормативные акты на предмет их соответствия требованиям действующих законов о СМИ, прокурору надлежит выяснить, издавались ли незаконные нормативные акты, лишающие СМИ самостоятельности; не наблюдались ли случаи принуждения их к смене учредителей или введению соучредительства (что может привести к изменению редакционной политики в интересах местных представительных органов власти или недопущению в качестве учредителей неугодных лиц); не происходило ли принудительное объединение нескольких СМИ в новое образование (информационные центры и т. д.) по решениям местных органов власти (монополизация СМИ). В ходе таких проверок прокурором может также изучаться вопрос о соблюдении требований ст. 15 Конституции РФ, согласно которой законы и любые другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, чаще всего в СМИ.

Особое внимание необходимо обратить на случаи воспрепятствования распространению продукции СМИ (запрет, ограничение розничной продажи и т. д.), а также воспрепятствования вещанию.

Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, следует учитывать, что отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в том случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне. Кроме того, редакция обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее ее, за исключением случая, когда запрос на эту информацию поступил от суда.

При проверках по обращениям о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни и иных неимущественных прав следует иметь в виду, что в соответствии с гражданским законодательством журналистам предписано получать согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни от самого гражданина или его законных представителей. Исключение составляют лишь случаи, когда разглашение таких сведений необходимо для защиты общественных интересов.

Необходимо проверять соблюдение требований ст. 27 Закона о СМИ и наличие необходимых выходных данных в каждом выпуске периодического печатного издания и при каждом выходе радиоили телепрограммы в эфир.

Пристальное внимание прокурорами должно уделяться исполнению Закона о рекламе: соблюдению установленных ограничений при рекламе отдельных видов товаров, а также при отдельных способах распространения рекламы.

Большой блок вопросов подлежит выяснению прокурором в ходе проверок исполнения СМИ законов о выборах и референдуме при проведении предвыборной агитации, информировании электорального корпуса — в части бесплатной публикации обязательных для редакции СМИ сообщений, недопустимости досрочной агитации в СМИ, обеспечения равноправия кандидатов и др.

Анализируя поступающие в ходе проверок сведения, прокурор должен обратить внимание на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, основные формы выражения которой определены в ст. 4 Закона о СМИ. В частности, соблюдение запрета на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокость. Кроме того, в СМИ признано недопустимым распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также распространение иной запрещенной информации.

По своему характеру, направленности и содержанию в целом нарушения законов в рассматриваемой сфере неоднородны, а собственно роль СМИ в них варьируется от правонарушающей до потерпевшей стороны, что позволяет условно разделить все нарушения в данной сфере на две соответствующие группы:

• 1) нарушения законов, допускаемые в деятельности СМИ (инкриминируемые СМИ): унижение чести, достоинства и деловой репутации; нарушение неприкосновенности частной жизни и иных неимущественных прав; нарушения регистрационных и лицензионных правил; нарушения в рекламной деятельности СМИ; нарушения, связанные с предвыборной агитацией, отказ в публикации обязательных сообщений; использование СМИ в преступных целях, в том числе при совершении действий экстремистской направленности; злоупотребление правами СМИ и журналистов;
• 2) нарушения прав и законных интересов СМИ и журналистов: принятие региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие права СМИ; отказ, в различных его проявлениях, или ограничение доступа журналистов и СМИ к информации; вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности; несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов о СМИ, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности; ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации и лицензированию СМИ, а также осуществлению иных возложенных контрольных функций; преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ в целом определены ст. 9.1, 22−25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. Однако в случае установления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений — в предупреждении устанавливается не менее чем 10-дневный срок для их устранения. Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. 11 названного законодательного акта.

При выявлении прокурором других нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии, приостановления либо прекращения деятельности СМИ (ст. 16, 16.1,56−62 Закона о СМИ), прокурор может обратиться с соответствующим требованием в органы Роскомнадзора о направлении ими исков в суд либо с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

Допустимой является публикация в общегосударственных или ведомственных СМИ актов прокурорского реагирования, что также может способствовать профилактике правонарушений, иметь правовоспитательное воздействие, является одним из выражений гласности в деятельности органов прокуратуры. Следует обращать внимание на необходимость освещения в СМИ результатов проверок, организованных прокурорами по их сообщениям.

• [1] Бессарабов В. Г., Маматов Μ. В.