Принципы бюджетной системы Российской Федерации

В основе построения бюджетов всех уровней в единую систему лежат определенные исходные начала, отражающие специфику бюджетной деятельности как особого вида государственного управления. Принципы бюджетной системы образуют специальное научное основание, фиксирующее сущность взаимодействия бюджетов всех уровней между собой и одновременно степень автономии (в рамках конституционных полномочий и финансовой компетенции) бюджета каждого территориального образования, обеспечивают единство централизации и децентрализации в бюджетной системе. Главной целью принципов построения бюджетной системы является отражение федеративного устройства Российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления.

Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов.

Перечень принципов, на которых построена бюджетная система РФ, закреплен ст. 28 БК.

Принципы бюджетной системы РФ представляют собой исходные средства воспроизведения сущности бюджета как экономико-правовой категории, которые влияют на применение правовых средств для регулирования бюджетных отношений. Исходные начала бюджетной системы РФ отражают объективные связи, закономерности развития бюджетной деятельности государства, в результате чего они становятся качественными характеристиками бюджетного устройства государства. В этом проявляется социальная обусловленность принципов, их зависимость от реальных жизненных условий. В то же время принципы бюджетной системы — результат деятельности человека, поскольку свое выражение они получают в процессе законотворчества. Основополагающие бюджетно-правовые начала формируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в государстве и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития финансового законодательства. Поэтому установленные в правовых нормах исходные начала бюджетной системы пронизывают не только регулирование бюджетного устройства, но и являются частью принципов бюджетного права.

Будучи закрепленными нормами права, принципы бюджетной системы РФ являются правовыми средствами и в силу этого отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития бюджетной деятельности государства.

Принципы бюджетной системы РФ — это один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в бюджетной сфере. Наряду с предметом и методом правового регулирования они имеют важное значение для формирования бюджетного права как подотрасли финансового права. Исходные основы бюджетной системы РФ имеют свое содержание и особенности, обусловленные историческим развитием бюджетных правоотношений, спецификой предмета бюджетного права и современными политико-правовыми реалиями.

Совокупность закрепленных в ст. 28 БК принципов бюджетной системы представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных фондов денежных средств, придает бюджетной деятельности государства и местного самоуправления целенаправленность, наполняет ее конкретно определенным смыслом. Содержащийся в названной статье перечень принципов бюджетной системы РФ закрытый и расширенному толкованию не подлежит.

Принципы бюджетной системы находят свое проявление во всех институтах бюджетного права, отражая закономерности бюджетно-правового регулирования. Они устанавливают основополагающие, конструирующие ориентиры в развитии институтов бюджетного права, определяют направления развития бюджетного законодательства не только федерального уровня, но и на уровне субъектов РФ, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Содержание каждого принципа бюджетной системы раскрыто в последующих статьях БК (ст. 29−38.2), анализ которых позволяет сделать вывод, что в качестве правовых средств «цементирования» бюджетной системы законодатель использовал дозволения, запреты, презумпции, предписания, поощрения.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает: единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ; единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений; единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Принцип единства бюджетной системы состоит из совокупности следующих элементов:

• 1. Единство бюджетного законодательства РФ. Это положение вытекает из принципов построения правовой системы РФ. Единство бюджетного законодательства обеспечивается наличием четко определенного предмета регулирования бюджетного законодательства (ст. 1 БК), структуры бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК), разграничением компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам правового регулирования бюджетных отношений (ст. 3 БК).
• 2. Единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ. Рассматриваемый аспект принципа единства бюджетной системы означает, что положения гл. 5 БК имеют единое организационно-функциональное назначение, каждый принцип этой главы лежит в основе как построения, так и развития бюджетной системы РФ. Комментируемый аспект принципа единства бюджетной системы означает необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней. Эта система включает Федеральное казначейство в совокупности с Банком России (п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215.1 БК1).
• 3. Единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности. Согласно ст. 7 БК данное полномочие относится к компетенции Российской Федерации. Формы бюджетной документации и бюджетной отчетности устанавливаются Минфином России. Например, приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н утвержден Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений.
• 4. Единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ. Статьей 7 БК установление основ бюджетной классификации и порядка ее применения отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации. Бюджетная классификация РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и включает: классификацию доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

В целях обеспечения проведения единой бюджетной политики в Российской Федерации при исполнении федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и составлении отчетов об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, консолидированных бюджетов РФ и субъектов РФ Минфином России утверждаются указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, устанавливающие единые правила ее применения.

• 5. Единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ. Этот аспект принципа единства бюджетной системы РФ вытекает из преамбулы БК, согласно которой основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ устанавливаются только БК. Статья 7 БК относит установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства к исключительной компетенции Российской Федерации.
• 6. Единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.
• 7. Единый порядок ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений. Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правовых и учетных («технологических») стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Статья 165 БК относит установление единого плана счетов бюджетного учета и единой методологии бюджетного учета к полномочиям Минфина России. Бюджетный учет и составление бюджетной отчетности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», БК, иными нормативными правовыми актами РФ и Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений) и операциях, приводящих к изменению вышеуказанных активов и обязательств.

Посредством установления единого порядка ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности реализуется государственная учетная политика.

8. Единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Вопросы исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, казне субъекта РФ или муниципального образования регулируются гл. 24.1 БК. В соответствии с названной главой порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ является единым, т. е. осуществляется на основе единой правовой базы, в соответствии с едиными требованиями и сроками, установленными в законодательстве РФ.

Все элементы принципа единства бюджетной системы составляют единый правовой режим регулирования бюджетных отношений и только в совокупности обеспечивают единообразную организацию и функционирование бюджетной системы РФ.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Рассматриваемый принцип фактически закрепляет идеи бюджетного федерализма, вытекающие из Конституции и лежащие в основе построения всей бюджетной системы РФ.

Принцип бюджетного федерализма является основой разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств. Фактически он призван создать систему, при которой отнесение каких-либо полномочий на федеральный, региональный или муниципальный уровень обязательно сопровождается определением объема необходимых для реализации этих полномочий расходов и передачей территориальным образованиям необходимых для этого определенных источников дохода. Основываясь на характере передаваемых полномочий, передача источника доходов должна носить постоянный или временный характер.

Результатом реализации рассматриваемого принципа с 1 января 2008 г. является существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат определяются региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ как элемент рассматриваемого принципа характеризуется следующим:

• o федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений (при этом в городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований);
• o региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
• o местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;
• o неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

• o соответствия состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);
• o учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
• o учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;
• o самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции и федеральным законодательством, поэтому и бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или муниципального образования.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полномочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Конкретизация бюджетных расходов определена БК, в соответствии с которым представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления ежегодно утверждают суммы расходов каждого бюджета.

Учитывая конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий, бюджетное законодательство запрещает органам государственной власти субъектов РФ устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Исключение могут представлять случаи, установленные федеральными законами.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными или региональными законами.

Вместе с тем органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств регионального бюджета (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными и региональными законами, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

В отдельных случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, или принимаемыми в соответствии с ними региональными законами, расходные обязательства субъекта РФ могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фондов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов содержит важную гарантию финансовой независимости частных субъектов от произвольных решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов управления государственными внебюджетными фондами. Согласно ч. 2 ст. 30 БК органам власти и управления запрещается налагать на юридические и физические лица финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством РФ.

Гарантированное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в БК в качестве принципа самостоятельности.

Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 31 БК, раскрывающая содержание принципа самостоятельности, была значительно изменена и дополнена новыми элементами, направленными на реальное обеспечение самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы.

В настоящее время этот принцип состоит из таких элементов бюджетной компетенции территориальных субъектов, как права, которые в ряде правоотношений выступают в единстве с обязанностями субъектов, и гарантии реализации данного принципа.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием у органов государственной власти и местного самоуправления следующих прав:

• o устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
• o в соответствии с БК самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Единство прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления проявляется в полномочиях:

• o самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
• o самостоятельно осуществлять на соответствующем уровне бюджетной системы РФ бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК.

Самостоятельность бюджетов гарантируется наличием в бюджетном законодательстве следующих запретов:

• o недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• o недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;
• o недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
• o недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Единство прав и обязанностей как элемент бюджетной компетенции территориальных субъектов является принципиальным элементом компетенции. Этими же понятиями оперируют Конституция (ст. 5, 71−73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК.

Компетенция как правовая категория определяется через соответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований целесообразно рассматривать сквозь призму прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.

Принципиальным элементом принципа самостоятельности бюджетов в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» является закрепление за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами доходных источников на постоянной основе. Причем это касается не только региональных и местных налогов, но и части федеральных налогов. В отличие от регулирующих налогов, которые использовались ранее, данные доходные источники не подлежат ежегодному изменению и составляют основу финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.

Каждый вид бюджетов имеет свои источники доходов, перечень которых определен БК. Так, гл. 7 БК устанавливает правовой режим доходов федерального бюджета. В федеральный бюджет зачисляются федеральные налоги и сборы, доходы, предусмотренные специальными налоговыми режимами, а также неналоговые доходы. Перечень налоговых доходов федерального бюджета является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Статья 53 БК устанавливает пределы полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов. По общему правилу установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ. Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

В отличие от установления налоговых доходов относительно установления неналоговых доходов федеральные органы власти имеют больше полномочий. Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые, отменять или изменять систему действующих неналоговых доходов федерального бюджета при соблюдении двух условий: после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в БК.

Самостоятельный правовой режим имеют доходы федеральных целевых бюджетных фондов. Согласно ст. 50 БК такие доходы обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов РФ регулируются гл. 8 БК и подразделяются на налоговые и неналоговые. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ имеют право вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и налоговые льготы только в пределах полномочий, предоставленных налоговым законодательством РФ. Предоставление органами исполнительной власти субъектов РФ отсрочек или рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональные бюджеты допускается только при отсутствии задолженности по бюджетным кредитам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом и соблюдении установленного БК предельного размера дефицита регионального бюджета и размера государственного долга субъекта РФ.

Доходы местных бюджетов регулируются гл. 9 БК, которая отдельными статьями устанавливает налоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов. Налоговые доходы местных бюджетов вводятся в действие нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в которых устанавливаются размеры ставок налогов и льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных муниципальным образованиям налоговым законодательством РФ.

Важным элементом принципа самостоятельности бюджетов выступает право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств. Это правило означает, что расходы бюджета производятся на основе действующего законодательства и в определенный период времени. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Расходные полномочия распределяются между бюджетами на основе:

• o соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);
• o учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
• o учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;
• o самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции и федеральным законодательством, поэтому и бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или муниципальных образований.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полномочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Конкретизация бюджетных расходов определена БК, в соответствии с которым представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления ежегодно утверждают суммы расходов каждого бюджета.

Существенной гарантией принципа самостоятельности бюджетов выступает запрет о недопустимости изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Относительно субъектов РФ теперь БК предусматривает только два механизма, в результате которых данные доходы могут быть изъяты у субъекта РФ либо органы государственной власти региона могут быть ограничены в своих правах по распоряжению доходами:

• o частичная централизация бюджетных доходов для целевого финансирования общегосударственных мероприятий федерального уровня;
• o введение временной финансовой администрации.

Относительно муниципальных образований БК предусматривает три случая изъятия доходов местных бюджетов либо ограничения органов местного самоуправления в своих правах по распоряжению доходами:

• o частичная централизация муниципальных доходов для целевого финансирования централизованных мероприятий регионального уровня;
• o механизм отрицательного трансферта;
• o введение временной финансовой администрации.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает: определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; установление и исполнение расходных обязательств; формирование налоговых и неналоговых доходов региональных и местных бюджетов; определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК.

Названный принцип основан на ст. 5 Конституции, согласно которой все субъекты РФ обладают одинаковым правовым статусом, а также на ст. 12,133−135 Конституции, гарантирующих местное самоуправление в Российской Федерации.

Принцип равенства бюджетных прав имеет два аспекта: во-первых, построение равноправных финансовых взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований с Российской Федерацией и, во-вторых, равноправие субъектов РФ и муниципальных образований по отношению друг к другу. Первый аспект подразумевает наличие единой для всех субъектов РФ и муниципальных образований нормативно-правовой базы, обеспечивающей унификацию в бюджетных правоотношениях с федеральным центром. Существование этого аспекта объясняется границами действия принципа федерализма в бюджетных правоотношениях: в федеративном государстве государственная власть регионального уровня носит публичный характер, а органы государственной и муниципальной власти самостоятельно решают вопросы своей компетенции. В то же время важно иметь в виду, что равенство здесь означает не только одинаковость бюджетных отношений Федерации со всеми ее членами1, но и некоторые варианты таких отношений (так называемые особые финансовые режимы, введенные на законодательной основе при наличии объективных критериев). Например, при наличии законодательно установленных критериев допускается введение режима временного управления бюджетом (гл. 19.1 БК).

Второй аспект подразумевает равенство субъектов РФ и муниципальных образований по отношению друг к другу, что реализуется через юридическое равенство нормативных актов в бюджетной сфере всех субъектов РФ и муниципальных образований, единые правовые основы и механизмы разграничения бюджетной компетенции, недопустимость предоставления финансовых льгот или установления запретов, носящих индивидуальный характер.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований реализуется через определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 8, 9 БК), установление и исполнение расходных обязательств (ст. 85, 86 БК), формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ (ст. 56, 57 БК) и местных бюджетов (ст. 61, 61.1, 62.2, 62 БК), определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

(гл. 16 БК) в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК. Названные элементы принципа равенства не могут устанавливаться иными нормативными актами.

В идеале принцип равенства предоставляет всем субъектам РФ и муниципальным образованиям одинаковые бюджетные права, но в силу социально-экономических различий указанные возможности реализуются по-разному. Именно поэтому в основе бюджетной системы РФ как федеративного государства лежит равенство, а не тождество (единообразие) бюджетных прав. Относительно содержания принципа равенства субъектов РФ в бюджетной деятельности Конституционный Суд РФ указал, что федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» «).

Вместе с тем равенство субъектов РФ и муниципальных образований не означает невозможности установления федеральным законодательством исключений из общего финансового режима, однако все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критериев, условий и процедур.

Принцип равенства субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетных правоотношениях соответствует мировой практике федеративных государств. Реальное правовое обеспечение принципа равенства субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетных отношениях является залогом территориальной целостности и политической стабильности государства, поскольку снижает степень напряженность между федеральным центром и регионами, имеющими более ограниченный бюджетно-правовой статус.

Принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. Постановление № 16-П).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов устанавливает императивное правило, обязательное для исполнения бюджетов всех уровней, и подразумевает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Доходы, поступающие в бюджетную систему РФ, централизуются на федеральном уровне на счетах, открытых в учреждениях Банка России на балансовом счете 40 101 «Доходы, распределяемые между бюджетами», с последующим их распределением по соответствующим бюджетам в соответствии с нормативами отчислений, установленными бюджетным законодательством на текущий финансовый год. Полномочиями по учету и распределению (перечислению) поступающих от плательщиков средств на единые счета бюджетов наделены только территориальные органы Федерального казначейства.

Общий порядок закрепления поступлений в бюджет за органами государственной власти и органами местного самоуправления — администраторами поступлений в бюджет устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 28.01.2008 № 16н.

На основании постановления Правительства РФ от 23.02.2007 № 126 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» «и в соответствии с указанным общим порядком закрепления поступлений за федеральными органами государственной власти утверждается нормативный правовой акт федерального органа государственной власти, который содержит нормы по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет по ведомственной структуре федерального органа государственной власти.

В нормативном правовом акте федерального администратора в обязательном порядке прописывается перечень доходных источников (источников финансирования дефицита бюджета), администрируемых соответствующим территориальным органом (подведомственным бюджетным учреждением, обособленным подразделением) в разрезе кодов бюджетной классификации.

В аналогичном порядке утверждаются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Кроме требования о зачислении всех доходов в бюджетную систему рассматриваемый принцип означает, что все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ. Денежные средства, не учтенные в доходной части бюджета, не могут быть направлены на покрытие бюджетных расходов.

Правовой основой санкционирования расходов бюджетов являются: БК; ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете; законы о бюджетах субъектов РФ; нормативные правовые акты органов местного самоуправления о муниципальных бюджетах; нормативные правовые акты Минфина России.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Данный принцип устанавливает правило бюджетного планирования для бюджетов всех уровней.

Детальное правовое регулирование сбалансированности бюджета осуществлено в разд. IV БК, в состав которого включены главы, соответствующие элементам принципа сбалансированности.

В основе реализации принципа сбалансированности лежит взаимодействие основных параметров бюджета: доходов и расходов. Требование БК о сбалансированности бюджетов возлагает на законодателей всех уровней обязанность по эффективному правовому регулированию источников поступлений в бюджет и расходных полномочий каждого уровня власти. Реализация функций государственной власти и местного самоуправления напрямую зависит от качества и эффективности планирования и осуществления расходов бюджетов.

Сбалансированность бюджета зависит от трех основных параметров:

• o основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики (т.е. от ее тактических целей) в сфере доходов и расходов бюджета;
• o определенной стадии экономического цикла развития экономики страны;
• o стратегических целей и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов.

Финансовая политика РФ направлена на то, что бюджеты всех уровней не должны быть ни дефицитными, ни профицитными. Нормой составления проекта бюджета и его исполнения выступает именно состояние сбалансированности. Несмотря на внешнюю позитивность, профицит не может считаться эффективным способом управления бюджетными средствами. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Законодательство многих зарубежных стран также содержит требование о балансе доходов и расходов. Например, согласно Конституции Австрийской Республики (п. 1 ст. 51а) расходы должны быть соразмерны имеющимся в распоряжении доходам. На обязательное соблюдение сбалансированности бюджета указывает и законодательство США (конституции большинства штатов): ни один из штатов не имеет права планировать бюджетный дефицит. Исключения могут быть сделаны лишь в двух случаях: при ведении США военных действий и в условиях резкого экономического спада. Такое правило распространяется и на местные органы власти, что подтверждает важность требования сбалансированности бюджета, повышает ответственность органов власти в осуществлении расходов, делает подход к определению приоритетных направлений использования ресурсов и способов сокращения расходов более внимательным.

В зарубежных странах принцип сбалансированности по-разному оформляется правом. Так, например, в ФРГ этот принцип закреплен на конституционном уровне (ст. 110 Конституции ФРГ), во Франции — Ордонансом № 59−2 1959 г. об органическом законе о финансовых законах.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Названный принцип содержит два требования к расходованию бюджетных средств: эффективность и экономность. Понятие экономности является элементным компонентом критерия эффективности, представляющего собой одну из важнейших характеристик бюджетной системы.

Само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в федеральном законодательстве, так и в иных нормативных актах.

В экономической теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. Понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. При этом результат характеризуется фактом достижения (недостижения) той цели, ради которой производилось расходование бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств можно определить как наличие положительной связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств, и объемом произведенных бюджетных расходов.

Формирование структуры расходов с учетом фактора эффективности происходит на стадиях составления и рассмотрения бюджета.

Экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достигать заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или наилучшего результата с использованием запланированных бюджетных лимитов.

Результативность использования бюджетных средств подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах. Рассмотрение бюджетных расходов с точки зрения их рациональности соответствует публично-правовому характеру данной категории. Результативность расходования средств бюджета отражается в конечных результатах финансирования. Эти результаты носят различный характер в зависимости от сферы вложения средств государства и муниципальных образований.

Соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств составляет предмет государственного и муниципального финансового контроля Счетной палаты РФ, к целям и задачам которой отнесено определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности (ст. 2 Закона о Счетной палате).

Рассматриваемый принцип имеет правовые гарантии. Так, ст. 72 БК предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении указанных заказов.

На повышение эффективности и результативности использования бюджетных средств влияет полнота реализации на практике положений ст. 157 БК, согласно которой органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, проводят экспертизы проектов, в частности целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Реализация данной нормы в полном объеме должна способствовать более четкому определению тех эффектов, которых планируется достигнуть, и более рациональному осуществлению мероприятий, направленных на их достижение.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств служит одним из важнейших принципов бюджетной системы, непосредственно связанных с бюджетными расходами. Однако БК не предусматривает возможности применения мер принуждения за несоблюдение этого требования среди оснований мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст. 283). Программа развития бюджетного федерализма, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584, в разд. 1 неэффективное использование бюджетных ресурсов поставила в один ряд с такими негативными явлениями в финансовой сфере, как подрыв предпосылок устойчивого роста, усиление межрегиональных диспропорций, сокращение объема и качества бюджетных услуг. Остается нерешенным вопрос о способах определения фактической неэффективности и неэкономности расходования ресурсов бюджета, что обусловлено сложностями применения экономического подхода к оценке исполнения расходной части бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств активно используется финансово-контрольными органами при проведении контрольных мероприятий получателей бюджетных средств. Практика финансово-контрольных органов показывает, что неэффективным использованием бюджетных средств признаются, например: непринятие мер по высвобождению и реализации имущества, стоящего на балансе, но не используемого в служебных целях по причине его ненадобности; списание с бюджетного учета приобретаемых учреждением комплектующих к компьютерной технике при отсутствии каких-либо документов, подтверждающих наличие необходимости и целесообразности проведения ремонта компьютерной техники.

Финансово-контрольные мероприятия направлены на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, результативности вложения средств. Выводы и предложения по результатам контроля должны быть использованы на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете.

Данный принцип подразумевает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. Иной режим покрытия расходов бюджетов может быть установлен с соблюдением двух условий:

• а) взаимосвязь расходов с доходами бюджета должна быть установлена законом (решением) о бюджете;
• б) зависимость расходов от доходов может касаться только:
  • o субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;
  • o средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
  • o добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
  • o расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
  • o расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;
  • o отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирование государственной деятельности зависит от сферы охватываемых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает исходя из экономической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Определяя приоритетность бюджетных расходов, государство регламентирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения.

Принцип прозрачности (открытости) предполагает:

• o обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
• o обязательную открытость для общества и СМИ проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
• o стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Принцип прозрачности (открытости) отражает в бюджетной деятельности государства признак демократического общества, поскольку этот принцип обеспечивается обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления опубликовывать в СМИ утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении, а также предоставлять информацию о ходе исполнения бюджетов. Составным элементом рассматриваемого принципа выступает доступность иных сведений о бюджетах. Перечень таких сведений устанавливается законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами муниципальных образований.

Данное правило не требует специального закрепления в тексте БК, поскольку оно вытекает из положений ч. 3 ст. 15 Конституции: «Законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» .

Согласно ст. 11 БК федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона и законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме представительных актов представительных органов местного самоуправления. Отчет об исполнении бюджета принимается в той же форме, что и сам бюджет (т.е. в форме закона или решения). Поэтому, будучи нормативным правовым актом, бюджет любого территориального уровня подлежит обязательному опубликованию.

В отношении федерального бюджета действуют нормы Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в соответствии со ст. 4 которого официальным опубликованием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Однако указание на обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении подчеркивает необходимость правового регулирования бюджетных отношений.

Гарантией соблюдения принципа прозрачности (открытости) выступает правило об обязательной открытости для общества и СМИ: а) проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований); б) процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

К числу элементов принципа прозрачности (открытости) относятся стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Названное правило позволяет сопоставить данные исполненного бюджета, бюджета текущего года и планируемого бюджета и тем самым обеспечить открытость и доступность показателей бюджетов.

Статья 36 БК устанавливает исключение из принципа прозрачности (открытости), заключающееся в том, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Данное ограничение связано с тем, что такие статьи содержат сведения, составляющие государственную тайну в части финансирования каких-либо объектов или мероприятий.

Согласно ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485−1 «О государственной тайне» под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Названные указанным Законом виды деятельности, защищаемые в режиме государственной тайны, выступают объектами функций государства и относятся к компетенции федерального центра. В силу перечисленных причин их финансирование осуществляется из средств федерального бюджета, поэтому только в его состав и могут быть включены секретные статьи.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Достоверность бюджета основывается на двух характеристиках: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории является одним из основных документов, на котором основывается составление проекта бюджета (п. 2 ст. 172 БК). Порядок составления прогноза социально-экономического развития регламентируется ст. 173 БК, основной новеллой которой является разработка такого прогноза на срок не менее трех лет.

Реалистичность расчета доходов и расходов бюджета обеспечивается Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Содержание этого элемента комментируемого принципа означает соответствие планируемых затрат действительно необходимым для развития общественно-территориальных образований мероприятиям, расчету и закреплению расходов в соответствии с их реальными финансовыми возможностями. Реалистичность расчета доходов и расходов подразумевает, что в бюджет должны быть внесены только те расходы, которые необходимы и могут быть произведены с учетом сложившейся социально-экономической обстановки, а доходы предусмотрены налоговым и бюджетным законодательством и действительно могут быть собраны на соответствующей территории.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Данный принцип имеет важное значение для эффективного осуществления бюджетных расходов.

Основными адресатами комментируемого принципа выступают бюджетные учреждения.

Бюджетное финансирование в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений представляет собой движение средств по системе лицевых счетов в органах Федерального казначейства, открытых на счете по учету средств федерального бюджета в учреждении Банка России.

Использование бюджетных ассигнований регулируется в соответствии с нормами бюджетного законодательства. Бюджетное учреждение вправе использовать средства, выделенные по смете, в строгом соответствии с их целевым назначением. Использование бюджетных ассигнований по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки зрения процедуры (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и т. п.), но и целевого назначения (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической классификации бюджетов РФ).

Учреждения расходуют бюджетные средства и средства, полученные за счет внебюджетных источников, по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово-бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств. Основным документом, определяющим объем и целевое направление бюджетных средств, является смета доходов и расходов. Она содержит расчетные данные по каждому из целевых направлений на основании доведенных до получателей бюджетных средств показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год. Ассигнования по отдельным статьям сметы расходов предусматриваются в порядке классификации доходов и расходов бюджетов и в составе ее статей.

При составлении и исполнении смет должны соблюдаться целевое назначение расходов и нормативы затрат, устанавливаемые с учетом профиля и особенностей деятельности организации.

Рассматриваемый принцип является гарантией принципа публичности бюджетных расходов. Конституционный Суд РФ отметил, что публичное предназначение средств бюджета обуславливает требования к их целевому использованию (см. п. 3 Постановления № 12-П).

Нецелевое использование средств, выделенных из соответствующего бюджета, представляет собой вид нарушений, чаще других выступающий в качестве основания применения бюджетно-правовых санкций.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся, и включен в текст БК в целях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе.

Данный принцип введен с целью устранения дублирования отдельных полномочий и установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.

Кроме того, ст. 38.1 БК запрещено распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств распорядителями бюджетных средств получателям, которые не включены в подведомственный им перечень. Принцип подведомственности расходов исключает возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы главным распорядителям средств бюджета.

Главные распорядители не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти РФ, местной администрации.

Практическая реализация рассматриваемого принципа позволит упорядочить систему отношений между распорядителями и получателями бюджетных средств (как в рамках планирования и утверждения бюджетных ассигнований, так и в рамках составления и представления отчетности по подведомственности).

Анализ сущности принципа подведомственности расходов показывает, что его требования касаются каждого отдельно взятого бюджета, но не бюджетной системы РФ в целом. Однако соблюдение этого принципа позволит исключить дублирование в финансировании получателей бюджетных средств, четко разграничить бюджетные расходы между уровнями государственной власти и местного самоуправления и обеспечить таким образом функционирование бюджетов всех уровней как единой системы.

Принцип единства кассы подразумевает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Принцип единства кассы является специальным принципом стадии исполнения бюджета, однако неразрывно связан с таким принципом построения бюджетной системы, как принцип единства бюджетной системы (через единство кассы реализуется в конечном итоге единство бюджетной системы).

Очевидно, что данный принцип не подразумевает единства кассы для всей бюджетной системы страны, чего и не может быть в условиях самостоятельности бюджетов. Требования рассматриваемого принципа обращены к каждому отдельному бюджету бюджетной системы РФ. Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Бюджетные учреждения обязаны перечислять бюджетные средства в кассовый орган, исполняющий соответствующий бюджет.

Согласно ст. 215.1 БК кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. В соответствии со ст. 243 БК запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Реализация принципа единства кассы позволяет обеспечить прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств, повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами, а также уточняет общеметодологические подходы к организации и ведению бюджетного учета.

Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество исполнения бюджета на основе принципа единства кассы над децентрализованным способом. К таким преимуществам можно отнести следующие:

• o наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации об остатке в кассе (на счетах) государства;
• o ежедневная информация о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и для федеративного государства — о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
• o возможность правительства исключить кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• o полная прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.