Разграничение расходных полномочий

Критерии разграничения расходных полномочий

Не существует единственного наилучшего способа разграничения полномочий, позволяющего определить уровень власти, ответственный за предоставление каждой конкретной услуги. Поэтому адекватность системы разграничения полномочий должна оцениваться исходя из достижения целей и задач, установленных органами власти на рассматриваемом отрезке времени. Однако то обстоятельство, что правительство само устанавливает цели, не служит причиной, чтобы считать, что разграничение полномочий не имеет значения. Многоуровневая бюджетная система не сможет работать эффективно, если не будет установлено, какой уровень власти за что отвечает. Кроме того, без четко установленной системы разграничения расходных полномочий невозможно определить адекватность закрепления источников доходов за уровнями бюджетной системы и оценить эффективность системы межбюджетных трансфертов.

К критериям разграничения расходных полномочий1 относятся:

• • субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
• • территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• • наличие внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
• • эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, па более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
• • эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

На практике на субфедеральный уровень передаются все функции, за исключением тех случаев, когда:

• 1) централизованное предоставление услуги способствует достижению экономии от масштаба;
• 2) население всей страны получает выгоды от предоставления конкретной услуги (услуга в высокой степени обладает свойствами глобального общественного блага);
• 3) единые стандарты предоставления услуг — одна из основополагающих целей государства (например, для сохранения единого экономического пространства или обеспечения социальных гарантий).

Помимо экономических предпосылок важную роль при принятии решений о распределении функций между органами власти могут также играть политические мотивы (например, опасающаяся за целостность страны центральная власть не пойдет на децентрализацию охраны общественного порядка, хотя, как правило, эта функция относится к полномочиям субфедеральных органов власти).

Глобальные общественные блага и услуги должны относиться к ведению федерального правительства. Таким образом, в федеральные функции необходимо включать национальную оборону, проведение внешней политики, контроль за внешней торговлей, проведение монетарной политики, регулирование общенационального законодательства, защиту окружающей среды. Расходы, направленные на стабилизацию экономики, следует отнести к полномочиям федерального правительства из-за их объема и влияния на экономику страны в целом.

Локальные общественные блага и услуги, выгоды от которых концентрируются в основном на региональном или местном уровне, должны передаваться на уровень субъекта РФ или муниципального образования. Примерами служат дорожное хозяйство, водоснабжение и канализация, защита окружающей среды в границах конкретной территории, благоустройство территорий. Однако товары и услуги, признанные общественными благами, занимают сравнительно небольшую долю государственных расходов.

Значительная часть общественных расходов связана с благами (услугами), предоставляемыми населению бесплатно (или по ценам ниже рыночных) частным или государственным сектором. Такие услуги иногда называются квазирыночными услугами. К ним как правило относят социально значимые (обладающие особыми достоинствами) услуги, например услуги в сфере образования, здравоохранения, социальной политики. Исходя из аллокационной эффективности эти услуги должны предоставляться на субфедеральном уровне, поскольку при заданном уровне финансирования наибольшую выгоду от подобных услуг получают потребители, проживающие в непосредственной близости от места их предоставления. Однако федеральное правительство может быть заинтересовано в соблюдении определенных стандартов предоставления таких услуг и обеспечении равного доступа к ним. Кроме того, различия в объеме и качестве предоставления квазирыночных услуг могут вызвать перераспределение трудовых ресурсов между субъектами федерации, что приведет к неэффективному функционированию рынка труда.

Трансферты населению также составляют значительную часть расходов консолидированного бюджета страны. Они служат для перераспределения доходов, являясь частью налоговой (налоговые льготы), бюджетной системы (расходы) или системы социального страхования (пособия по безработице, оплата листов нетрудоспособности, пенсии). В основном федеральное правительство отвечает за перераспределение доходов в целях обеспечения равенства. Если местные или региональные власти будут проводить активную политику социальной защиты малоимущего населения, такие действия привлекут нуждающихся с других территорий, в то время как необходимость финансировать расходы приведет к увеличению налогового бремени для резидентов. Хотя финансирование таких расходов должно относиться к обязанностям федеральных органов власти, предоставление услуг может быть передано па субфедеральный уровень, власти которого лучше осведомлены о том, кто на управляемой ими территории нуждается в социальной защите. Субъекты федерации, кроме того, могут быть заинтересованы в снижении неравенства доходов в пределах своей территории и дополнять федеральные трансфертные схемы собственными.

Поддержка национальной экономики в идеале должна относиться к федеральным функциям. Субсидии (льготы) предприятиям на уровне субъекта федерации обычно приводят к неэффективному перераспределению капитала и протекционистской политике в рамках одного региона (нарушению единого рыночного пространства). На практике этот принцип соблюдается далеко не всегда, и в России мы можем наблюдать поддержку предприятий, осуществляемую за счет региональных бюджетов.

Для установления разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы необходимо четко определить:

• 1) какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структур}' расходов;
• 2) какой уровень власти должен выделять финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;
• 3) какой уровень власти должен отвечать за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечение выплаты социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, международная политика (закреплены за федеральным правительством).

В остальных случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение — за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации меры социальной защиты инвалидов устанавливаются федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, непосредственная реализация осуществляется региональным (или местным, если регион делегировал данное полномочие муниципалитету) уровнем. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на субфедеральный уровень власти (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Базовые теоретические рекомендации по разграничению полномочий представлены в табл. 7.1. Однако следует понимать, что не существует единых раз и навсегда установленных правил относительно того, за каким уровнем власти следует закрепить то или иное полномочие. Разграничение зависит от политической и экономической ситуации, исторических и культурных традиций, и та система, которая будет эффективно работать в одном государстве, может не дать эффекта в другой стране или в этой же, но на другом этапе развития.

Таблица 7.1. Рекомендации по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы