Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений определены Конституцией РФ, но которой Россия имеет федеративное устройство, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Бюджетный федерализм можно определить как способ построения бюджетных отношений между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного формирования доходов бюджетов каждого уровня и финансирования расходов, осуществляемых из них.

Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно оздоровление государственных финансов, наведение элементарного порядка в бюджетной системе, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.

В России пока не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства: разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов с оценкой объективных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах.

К основным принципам бюджетного федерализма относят:

• o единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории страны;
• o сочетание интересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной политики государства;
• o сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении расходов и доходов в процессе бюджетного регулирования;
• o высокую степень самостоятельности органов власти каждого уровня в организации бюджетного процесса;
• o участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РФ, подписанием Федеративного договора 31 марта 1993 г. и принятием новой Конституции 12 декабря 1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

В настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:

• o не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;
• o недостаточно внимания уделяется вопросу совершенствования форм финансовой помощи;
• o отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
• o не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;
• o широкое распространение практики принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников их покрытия;
• o низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов федерации.

Порядок предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям регулируется разделом БК РФ «Межбюджетные трансферты». Финансирование субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью осуществляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Федерального фонда регионального развития и Федерального фонда компенсаций1.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

• o дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• o субсидий бюджетам субъектов РФ;
• o субвенций бюджетам субъектов РФ;
• o межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Бюджетам субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ. Они образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Проект распределения дотаций вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается во втором чтении.

Дотации предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических условий, влияющих на стоимость предоставления государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении их полномочий и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Они распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг.

Межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования предоставляются в форме:

• 1) субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
• 2) иных межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

• o дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
• o субсидий местным бюджетам;
• o субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области;
• o субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ.

Нотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Они образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта РФ исходя из численности жителей поселения в расчете на одною жителя.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения, и аналогичного показателя в среднем по городским и сельским поселениям данного субъекта РФ.

Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ, включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования исполнения расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти РФ.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ устанавливаются соглашениями между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный Фонд софинансирования расходов.

Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов РФ и (пли) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ формируются в бюджете субъекта РФ за счет:

• 1) субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;
• 2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

• o дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• o субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• o субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В основу проведенной реформы межбюджетных отношений были положены: отмена необеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти, закрепление за бюджетами всех уровней собственных доходных источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

В дальнейшем необходимо завершить разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями, снизить уровень дотационности и др.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

• o инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;
• o обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• o обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;
• o при значительном снижении доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов необходимо усиление механизмов финансового администрирования;
• o создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;
• o выделение субсидий субъектам РФ исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами РФ в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение их качества (объема);
• o переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов на структурные преобразования;
• o активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;
• o дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.