Профессиональная этика в системе государственных организаций и государственной службы

Формирование профессиональной культуры современной государственной службы немыслимо без специфических норм профессиональной этики и инфраструктуры, обеспечивающей их соблюдение.

Во всех странах наряду с профессионализмом стараются сформировать у государственных служащих такие моральные качества, как честность, ответственность перед законом, стремление к совершенству в работе, уважительное отношение к гражданам, дисциплинированность, нравственность и т. д. При высоком уровне этического поведения госслужащих общество получает следующие выгоды:

• • более экономное использование ресурсов;
• • качественную систему принятия решений;
• • уменьшение антисоциального поведения в государственном аппарате;
• • сокращение конфликтных ситуаций и рост доверия к власти;
• • уменьшение формализма и бумаготворчества.

В широком смысле этика представляет собой учение о должном и не должном, о добре и зле. Помимо общей этики в рамках каждой профессии существует специфическая профессиональная этика, под которой понимается подразумеваемый или конкретно определенный набор моральных норм, служащий руководством поведения в той или иной профессиональной деятельности.

В свою очередь, административная этика — это вид профессиональной этики, связанный с проблемами государственного управления, спецификой бюрократических организаций. Как кодекс поведения государственных служащих и как наука о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц, административная этика предписывает определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления работниками государственного аппарата своей профессиональной службы1.

Основные компоненты административной этики, определяющие ее характер и общий уровень развития, представлены на рис. 9.1.

Рис. 9.1. Основные компоненты административной этики.

Профессиональная этика государственных служащих (административная этика), таким образом, отличается сравнительно более высоким уровнем регламентации (насколько это вообще возможно для такого регулятора общественных отношений) и особым статусом государственных служащих как носителей административно-этических ценностей. К основным принципам административной этики следует отнести:

• • лояльность ко всем ветвям власти, воле избирателей, к государственным органам и учреждениям;
• • законность как строгое соблюдение буквы и духа закона;
• • нейтральность (беспристрастность);
• • обеспечение государственного интереса;
• • открытость и гласность;
• • справедливость;
• • неподкупность;
• • гуманизм;
• • ответственность;
• • добровольное ограничение служащими своих гражданских прав и свобод.

Помимо профессиональной этики государственных служащих — административной этики — здесь необходимо упомянуть ряд других видов профессиональной этики, напрямую связанных с деятельностью государства и его структур.

Речь идет о таких видах профессиональной этики, как этика врача, учителя, социального работника, т. е. в первую очередь работников социальной сферы. Данные учреждения, как правило, подчинены государству (или муниципальным образованиям), а их сотрудники в ряде стран (например, во Франции или Германии) приравниваются к государственным служащим.

В отличие от этики государственных служащих, нормы профессиональной этики для работников социальной сферы практически никак не урегулированы на законодательном уровне, т. е. не имеют нормативно-правового обеспечения. С другой стороны, нельзя не отметить, что профессионально-этические нормы настолько глубоко интегрированы в профессиональную культуру врачей и педагогов, что зачастую не нуждаются в подобном обеспечении. В то же время отдельные вопросы (например, механизм урегулирования конфликта интересов или противоречия между интересами дела и внутрипрофессиональной солидарностью) все же необходимо прописать официально либо на законодательном, либо на подзаконном уровне.

Чтобы высокие этические нормы и стандарты получили распространение в государственном аппарате и были реализованы на практике, необходимо создание соответствующей этической инфраструктуры. Целью ее создания является поддержка и обеспечение высокого уровня морали среди работников органов государственной власти, так как само существование этических норм и ценностей, а также этического законодательства не ведет автоматически к их выполнению. Данная инфраструктура, как правило, включает несколько элементов и выполняет руководящие, контрольные и управленческие функции (рис. 9.2). Этическая инфраструктура должна дополнять правовые и финансовые основы политики и администрирования.

Рис. 9.2. Функции и основные элементы этической инфраструктуры.

Нормы профессиональной этики государственных гражданских служащих содержатся отчасти в Законе № 79-ФЗ (в частности, этому посвящена ст. 18, содержащая требования к служебному поведению государственных гражданских служащих) или в соответствующих законах субъектов РФ, отчасти в административных и должностных регламентах, отчасти в специальных кодексах профессиональной этики, утверждаемых представителем нанимателя в каждом государственной органе. Интересен опыт ряда зарубежных стран по внедрению кодексов профессиональной этики и соответствующих рекомендаций государственным служащим. Выдержки из некоторых подобных документов приведены в Приложении Г.

Среди проблем административной этики следует выделить:

• • закрытый характер государственного аппарата;
• • отсутствие эффективных средств общественного контроля, что является условием для нарушения не только моральных, но и правовых норм;
• • иерархический принцип построения государственной службы, что ведет к копированию образцов поведения (в том числе и негативных) с вышестоящих уровней иерархии на нижестоящие;
• • высокий уровень регламентации государственной службы, следование регламентам и инструкциям, что ведет к формализму и невнимательному отношению к проблемам граждан;
• • корпоративизм (групповой эгоизм), т. е. чиновничество образует весьма закрытую социальную группу, в которой приоритетной задачей становится не соблюдение прав и законных интересов граждан, а защита собственных внутригрупповых интересов. Таким образом, возникает опасность подмены моральных требований общества корпоративными интересами государственного аппарата и присвоения властных функций.

Отдельной проблемой административной этики является проблема борьбы с коррупцией.

Коррупция — это совокупность действий, связанных с использованием государственными служащими (должностными лицами) своего служебного положения для извлечения личной выгоды (взяточничество, мошенничество, растраты и др.). Это неофициальное право на получение статусной ренты чиновниками, связанное со злоупотреблением служебными полномочиями в корыстных целях в различных формах, что влияет на экономический рост и социально-политическую стабильность в стране, подрывает принцип конкуренции на основных рынках, снижает легитимность органов власти и ведет к увеличению неравенства и несправедливости в обществе. В документах Всемирного банка говорится: «коррупция — это злоупотребление государственной властью для извлечения личных выгод». Совет Европы определил коррупцию как «любое поведение лиц, наделенных полномочиями в государственном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, и имеет целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц». Конвенция ООН против коррупции устанавливает, что уголовно наказуемым является не только предоставление неправомерного преимущества, но даже обещание его предоставить.

В Законе о противодействии коррупции сказано: «Коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» .

Имеются различные взгляды на природу и причины коррупции как социального явления в государственном аппарате. Наиболее известны два подхода к коррупции, когда основное внимание уделяется: а) моральной сущности этого явления или б) функциональной сущности коррупции.

Представители первой концепции рассматривают коррупцию как отклонение от моральных норм и стандартов, принятых в обществе. В центре находится человек, несущий моральную ответственность за свои поступки и поведение. Однако при этом не учитываются социальные условия и политические факторы, которые способствуют распространению этого явления.

Другой теоретический подход представляет коррупцию как определенную функцию, конкретное действие, связанную с характером государственной системы и особенностями экономических отношений в обществе. В этом случае неэтичное поведение государственных служащих обусловлено неблагоприятными внешними обстоятельствами, в том числе институциональными, социально-экономическими и организационными факторами. Поэтому бороться с коррупцией надо, прежде всего, путем изменения этих обстоятельств, создавая внешнюю среду, в которой коррупция отторгалась бы как инородное явление.

Так, крупный исследователь проблем развития системы государственного управления В. В. Лобанов выделяет три макрофактора, которые влияют на уровень государственной коррупции: а) уровень социально-экономического развития; б) степень социального расслоения в обществе; в) эффективность государственного управления и политики.

Кроме того, существуют несколько факторов, негативно влияющих на этику служебного поведения работников госаппарата. Во-первых, это сильное давление различных политических сил, часто ставящих политическую целесообразность выше моральных принципов; во-вторых, наличие сильной организационной культуры, в которой главным является принцип лояльности к данной организации и ее руководству; в-третьих, сохранение социально-экономических и организационных условий для коррупции в органах государственной власти, включая низкую зарплату, нарушение принципа приема и продвижения по заслугам.

Основными условиями, препятствующими коррупции, являются: открытое и демократическое правительство, независимый суд, честные и компетентные государственные руководители, политика «чистые руки», ограничение монополизма и вмешательства государства в экономику, найм и продвижение служащих в зависимости от их заслуг, обновление регулирующих законов, результативная государственная социально-экономическая политика, гражданский контроль, децентрализация, политическая конкуренция и т. д.

К превентивным мерам борьбы с коррупцией в государственном аппарате можно отнести:

• • эффективную и хорошо скоординированную антикоррупционную политику и стратегию;
• • повышение честности, ответственности и подотчетности политических деятелей и государственных служащих, внедрение в практику государственных органов кодексов служебного поведения;
• • предоставление регулярных деклараций о доходах высших государственных служащих и политиков;
• • систему государственных закупок, основанную на конкурентных началах, открытых и объективных критериях при принятии решений;
• • развитие конкурентного частного сектора, открытое и честное партнерство между бизнесом и органами государственной власти;
• • наличие критериев эффективности, открытости и результативности деятельности государственного сектора, прозрачность работы государственных служащих;
• • расширение участия граждан в политическом процессе и создание независимых СМИ и др.

Для профилактики проводится экспертиза нормативных актов на предмет их коррупциогенности. Основное внимание уделяется содержанию правовых норм, формам возможных проявлений коррупции, ступень коррупциогенности нормативного акта, введение антикоррупционных норм и механизмов. Регулярно публикуется рейтинг восприятия коррупции в различных странах (оценку дают граждане, предприниматели, международные инвесторы, группы интересов, СМИ).

Обычно государственная антикоррупционная политика формируется на всех уровнях государственного управления и включает несколько элементов. Рассмотрим их.

• 1. Национальные антикоррупционные программы, охватывающие широкий набор законодательных, институциональных и организационных мероприятий, способствующих изменению поведения и ментальность чиновников. В их число входят увеличение прозрачности органов государственной власти, профессионализация государственной службы, улучшение процедур государственных закупок, судебная реформа и т. д.
• 2. Этическая инфраструктура, включающая профессиональные кодексы поведения чиновников, специальные законодательные акты, систему ответственности и контроля, политические установки и стратегию, механизм социализации, этическое обучение и т. д.
• 3. Система международной поддержки, т. е. совместные действия национальных институтов (государственных, общественных, частных) и международных организаций в области противодействия политической, административной или коммерческой коррупции.

К основным методам противодействия коррупции, применяемым в настоящее время на государственной гражданской службе в нашей стране, можно отнести:

• • декларирование гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• • проверку сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими, и соблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению;
• • антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
• • комплекс социально-психологических и нравственно-этических механизмов противодействия коррупции, в том числе внедрение в практику государственных органов этических кодексов.

Однако главной проблемой этических норм (любых, в том числе и профессиональных) является то, что они, как правило, представляют собой нормы неписаные и носят рекомендательный, а не императивный характер.

Это серьезно осложняет разработку и внедрение системы этических санкций. Фактически единственной санкцией за нарушение норм этики является бойкот нарушителя со стороны коллег (что само по себе делает дальнейшее нормальное исполнение обязанностей весьма затруднительным).

Сравнительно недавно поправкой в ст. 33 Закона № 79-ФЗ было введено основание для прекращения служебного контракта — утрата доверия. Это основание распространяется как раз на те случаи, когда речь идет о трудноразрешимом конфликте интересов или ином нарушении государственным гражданским служащим норм профессиональной этики.

Весьма сложным является процесс внедрения норм профессиональной этики на государственной службе и формирование механизма обеспечения соблюдения государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики.

Имеется тесная взаимосвязь между уровнем административной этики государственных служащих, с одной стороны, и эффективностью государственного управления — с другой. В современных условиях в большинстве стран на государственной службе стараются сформировать механизм управления эффективностью с помощью ценностей и культуры, а не бюрократических правил и норм.

К примеру, в Канаде используют модель основных компетенций руководителя, основанную на приоритете ценностей и этических основ государственной службы (рис. 9.3).

Рис. 9.3. Модель управленческой компетентности руководителей на государственной службе (Канада).

Суть этой модели заключается в том, что результаты деятельности руководителей зависят от общих ценностях и этики, которые должны сплачивать и объединять их как представителей профессиональной государственной службы, функционирующей в интересах всего населения. Также они должны быть компетентны еще в трех областях управления: обладать стратегическим мышлением и быть инноваторами и аналитиками; уметь привлекать и мобилизовывать персонал, внешние организации и партнеров; управлять человеческими ресурсами, финансами и процессами1.

Основным институтом, обеспечивающим контроль за соблюдением государственными гражданскими служащими норм профессиональной этики, являются комиссии по служебной этике и урегулированию конфликта интересов. Такие комиссии в настоящее время созданы во всех государственных органах, типовое положение о комиссии утверждается указом Президента РФ (см. Приложение 3).

Этика в государственном аппарате основывается на моральных обязательствах служащих различного уровня управления перед обществом и государством, которые они должны соблюдать в процессе своей профессиональной деятельности. Основным ядром является ответственность и моральные обязательства госслужащих перед определенным объектом, в качестве которого может выступать: а) закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты; б) определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом. Поэтому при принятии решения может возникнуть проблема выбора приоритетов, когда необходимо принять решение на основе норм ответственности и обязательств перед этими объектами, что порождает конфликт ценностей или интересов. Государственные служащие должны ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственному органу.

Одним из главных вопросов в государственной службе является конфликт интересов (рис. 9.4), включающий следующие типы:

• • конфликт между общественными и личными интересами;
• • конфликт между лояльностью к организации и индивидуальной ответственностью;
• • конфликт между целями организации и средствами их достижения;
• • конфликт между политическими задачами и соблюдением принципов морального поведения и т. д.

Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта РФ, способное привести к причинению вреда этим законными интересам граждан, организаций, общества, России или ее субъекта. Лояльность к организации, отдельному лицу иногда рассматривается как высшая форма морали для государственных служащих. Поэтому главное в работе по урегулированию конфликта интересов заключается в том, чтобы понять источники и происхождение этого конфликта, а затем найти пути и механизмы его разрешения.

Рис. 9.4. Типы конфликта интересов.

В качестве основного средства регулирования поведения служащих органов власти выступают два главных механизма.

1. Внешний контроль, который основывается на законах, этических кодексах и правилах, за невыполнение которых служащие несут ответственность, т. е. механизм надзора и расследований.

К внешнему контролю в данном случае следует отнести такие меры:

• • отлаженный механизм подотчетности государственных служащих;
• • этические кодексы, утверждаемые в каждом государственном органе;
• • законодательство по этике государственной службы.
• 2. Внутренний контроль, основанный на нравственных убеждениях, системе личных и профессиональных ценностей и социальных норм, проявляющихся в момент принятия решения или иной деятельности.

Внутренний контроль как средство регулирования поведения чиновников (так называемый моральный максимум) включает:

• • определенные поведенческие ориентации;
• • этические ценности и убеждения;
• • этические аспекты принятия решений (в том числе бескорыстие, беспристрастность в процессе принятия решений, уважение прав и законных интересов граждан и организаций, стремление следовать букве и духу закона).

Отметим один из важных элементов управления административной этикой — подотчетность (внутреннюю и внешнюю). Это система и механизм контроля работы государственных служащих и распределения ответственности, принимающие как формальный, так и неформальный характер. Выражается это в том числе в обязанности государственных служащих регулярно предоставлять представителю нанимателя сведения об имуществе, находящемся в их собственности, а также доходах и обязательствах имущественного характера. В конечном итоге, уровень соблюдения этических стандартов проявляется в этическом поведении — следовании определенным моральным нормам и недопущении неэтических действий и решений.

Одной из важнейших задач является формирование профессиональной этики госслужащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. Чтобы добиться результатов, необходимо, во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном управлении, во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы служебного поведения в этическом кодексе государственной службы, в-третьих, создать механизмы обеспечения и систему поддержки этическому кодексу.

Особую роль в регулировании этических вопросов государственной службы играют законодательные акты, определяющие юридические нормы поведения служащих (этический минимум) и устанавливающие меру наказания для тех, кто их нарушает. В этих законодательных актах указывается, что не должен делать государственный служащий в определенных обстоятельствах, особо оговариваются вопросы, относящиеся к их финансовому положению и декларированию ими личных доходов и источников поступления, определяются принципы открытости органов власти. Рассмотрим сферы применения законодательных актов, относящихся к этическим аспектам государственной службы.

• 1. Виды деятельности государственных служащих. Это нормативные акты, регулирующие конфликты интересов, решающие вопросы трудоустройства после увольнения со службы, принятие подарков, получение гонораров, работу по совместительству и др.
• 2. Финансовое положение государственного служащего — специальные нормы, обязывающие госслужащих предоставлять декларацию о своих доходах и источниках их поступления.
• 3. Регулирование лоббистской деятельности — законы, защищающие органы государственной власти от чрезмерного давления групп интересов и лоббистов; определяющие принципы и формы взаимодействия законодателей с представителями этих групп, правовые рамки их деятельности.
• 4. Статус специальных служб (этических комиссий) — законы, устанавливающие статус служб, формируемых для урегулирования конфликтов и решения этических проблем в госаппарате.

Наряду с административным судопроизводством имеется неформальное дисциплинарное производство, когда многие вопросы служебной этики и дисциплины рассматриваются комиссиями, состоящими из людей, пользующихся авторитетом у сотрудников. Во всех странах большое распространение получили профессиональные (служебные) этические кодексы, устанавливающие нормы поведения (этический максимум), наиболее желательные с точки зрения интересов общества и государства. Это стандарт, с которым надо сравнивать свои поступки и решения, а также оценивать поведение служащих при выполнении должностных обязанностей. Этические кодексы могут быть эффективными только в совокупности с использованием системы поощрения и стимулирования высокоморального поведения персонала.

Средством улучшения морального климата в государственном аппарате является этическое воспитание служащих, которое включает три элемента: профессиональную социализацию; обучение; тренинг. В результате этического воспитания они должны получить необходимые знания, навыки и ценностные ориентации в области профессиональной этики, что непосредственно влияет на содержание и уровень развития административной культуры.

Особо выделяются этические дилеммы, т. е. ситуации, при которых этичное поведение в отношении одной группы (индивида) неразрывно связано с неэтичным поведением по отношению к другой группе (индивиду), или соблюдение одного этического принципа неизбежно ведет к нарушению другого этического принципа. Можно привести следующие этические дилеммы в государственной службе: эффективность управления и соблюдение законности, индивидуальная и коллективная ответственность, соблюдение открытости и рациональности при принятии решения и др. При возникновении этических дилемм государственным служащим рекомендуется опираться на существующее законодательство и следовать основным принципам, выработанным на основе практического опыта многих стран. Эффективным методом согласования интересов и решения моральных дилемм является ориентация на развитие «этического диалога» между всеми заинтересованными сторонами.