Источники правового регулирования государственной службы

Отношения государственной службы регулируются всем комплексом источников права: законами, подзаконными актами государственных органов, локальными актами. Используется и судебная практика.

Исследователи обычно начинают с Генерального регламента 1720 г. — устава гражданской службы, который действовал в России в XVIII—XIX вв., и проводят источниковедческую связь правового регулирования государственной службы в Российской Федерации с таковым в Российской империи. Это вряд ли обоснованно. В СССР не существовало закона о государственной службе. Принципиально важным для изучения источников правового регулирования является принцип построения законодательства, выработанный в недрах советской правовой системы. По многим отраслям законодательство СССР строилось по следующей схеме: сначала принимаются основы соответствующего законодательства (например, Основы законодательства об административных правонарушениях), а затем каждая союзная республика на этой базе принимает свой закон, очень мало отличающийся от основ, но в правоприменительной практике государственных органов используется именно республиканский закон. Эта схема прямо муссирует вопрос национально-территориальной самостоятельности, в недрах суверенного государства готовит почву и механизмы для независимого, самостоятельного существования национально-территориальных образований. Российская Федерация переняла этот порочный тип законодательствования. Таким образом, законодательство РФ скорее осуществляет преемственность с законодательством не Российской империи, а СССР.

Первым документом Российской Федерации в данной сфере явился Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», ныне утративший силу. Статья 4 этого Закона определила, что законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, данного Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Статья 11 ТК РФ предусматривает, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в частности государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами.

На формы источников правового регулирования государственной службы сильно влияет принцип федерализма, подразумевающий, что Российская Федерация является национально-территориальной федерацией. С точки зрения исторического материализма капиталистический характер производства и обмена не допускает какого-либо отличия участников экономического оборота, кроме принципа достижения наибольшей производительности труда. Для материального производства не имеет значения ни национальность, ни цвет кожи, ни какие-либо иные параметры, кроме умения трудиться. Сокращение производственных расходов, достижение высокой производительности труда, снижение стоимости товара, конкуренция в направлении повышения производительности труда являются факторами различия в той экономике и том обществе, которые заняты производством и потреблением продуктов, обменом товаров на рынке.

Конституция РФ в порядке формирования рыночной, на ее взгляд, экономики и с целью борьбы с многообразием и отклонениями от намеченных ею «рыночных» направлений развития страны установила, что гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, т. е. для того, чтобы рынок не был «рязанским» или «калужским» (вспомним выражение В. И. Ленина о режиме законности), устанавливается федеральное регулирование гражданских правоотношений. А вот отношения властвования, административное законодательство, к которым логически относится и государственная служба, Конституция РФ относит к областям совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72). И логически, и по существу—это нарушение всякого нормального смысла в представлениях о государственно организованном народе и организации власти. Власть по всей территории страны может быть только едина, пока государство вообще существует, а вот правила на рынке могут отличаться в зависимости от места проведения операций, так как местные особенности торговли не могут значительно влиять и дестабилизировать инфраструктуру общества. Как видим, в законодательстве РФ применен прямо противоположный подход, способствующий ослаблению государственности страны.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 сменилась Федеральной программой «Реформирование государственной службы РФ (2003— 2005 годы)», утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, которая констатировала, что целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации отсутствует, а в субъектах РФ по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству РФ. В настоящее время действует Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. Перманентный характер реформирования государственной службы свидетельствует о недостатках в концептуальном осознании ее параметров. Студенты-юристы обязаны иметь это обстоятельство в виду, чтобы адекватно реагировать на новые законопроекты в области государственной службы, а также на правоприменительную практику, если они будут работать в качестве юрисконсультов.

Основными источниками правового регулирования государственной службы в настоящее время являются Законы № 58-ФЗ и № 79-ФЗ.

Кроме того, действует ряд подзаконных актов, например Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утв. постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 37; постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225, которым утверждены форма трудовой книжки и форма вкладыша к ней, а также Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей; Инструкция по заполнению трудовых книжек, утв. постановлением Минтруда РФ от 10 октября 2003 г. № 69. Ряд положений, касающихся государственной службы, содержится в должностных регламентах и административных регламентах федеральных органов исполнительной власти.

В субъектах РФ действуют свои многочисленные нормативные правовые акты, которые иногда противоречат федеральному законодательству. Часть 5 ст. 8 Закона № 58-ФЗ содержит предписание: «Квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Многочисленные нормативные акты дополняются и актами ведомств о государственной службе.

Таким образом, регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

• 1) Конституцией РФ;
• 2) Законом № 58-ФЗ;
• 3) Законом № 79-ФЗ;
• 4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения государственной службы;
• 5) указами Президента РФ;
• 6) постановлениями Правительства РФ;
• 7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
• 8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
• 9) нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ.

Кроме того, Законом № 79-ФЗ (ч. 2 ст. 5) предусматривается, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Законом, то применяются правила международного договора. Законодательное закрепление никчемности своих национальных государственных правил можно представить только при правовом режиме капитуляции. Это неверно теоретически и очень опасно для государства практически.

В ряде статей Закона № 58-ФЗ закреплено распределение права принимать нормативные акты о правовом статусе, об утверждении должностей, о правилах служебного поведения, об установлении ответственности и в ряде других сфер деятельности государственных служащих между Президентом РФ и субъектами РФ.

В качестве примеров ведомственного правового регулирования государственной службы можно привести, например, приказ Министерства юстиции РФ от 9 августа 2005 г. № 129 «О продолжительности ежегодных оплачиваемых отпусков», письмо ФТС России от 26 октября 2010 г. № 01−11/51 938 «О соблюдении принципов служебного поведения», которое обязывает должностных лиц таможенных органов соблюдать общие принципы служебного поведения государственных служащих, утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, а также Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата и загранаппарата Министерства экономического развития Российской Федерации, утв. приказом Минэкономразвития России от 4 апреля 2011 г. № 148.

Большое количество нормативных актов и недостаточная координация их содержания приводят ученых к признанию целесообразности регулирования дисциплинарно-правовых отношений в едином нормативном акте. В Государственной Думе принимался в первом чтении Кодекс служебного поведения государственных служащих. Однако, поскольку имеет место раздвоенность представлений об ответственности государственных служащих (то как об институте трудового, то как об институте административного или даже служебного права), задача кодификации ответственности государственных служащих пока не решена. А при учете значительных концептуальных противоречий в законодательстве РФ о государственной службе, указанных выше, наличие такого единого «кодекса» не является принципиальным для решения проблемных вопросов государственной службы.

Таким образом, законодательство о государственной службе представлено многочисленными и разноречивыми законодательными и иными нормативными актами, что затрудняет пользование законодательством, приводит к разнобою в правоприменительной практике и соответственно к возникновению проблем с законностью в деятельности государственного аппарата.

Административный прецедент в социалистической системе права не признается источником права, в отличие от континентальной системы права, где он источником права является.

Судебная практика также не является источником права в государстве с социалистической системой права, поскольку источником права является норма, как правило, распространяющаяся на неопределенный круг лиц, в то время как судебное решение в социалистической системе права распространяется лишь персонально на участников судебной процедуры.

Этические правила в качестве источника именно правового регулирования государственный службы вызывают двойственную оценку, поскольку этика — это свод моральных правил, свойственных индивидуальностям или негосударственным организациям, а право, по выражению К. Маркса, — это «мораль экономически господствующего класса, возведенная в закон» .