История развития законодательства Китая

Законодательство в современном Китае прошло 50-летний путь развития. За эти 50 с лишним лет существовавшая тысячелетия старая система законодательства постепенно отмирала, уступая место новому законодательному институту.

Прослеживая полувековой путь китайского законодательства, можно увидеть, каким бурным и сложным был этот путь, от признания до отрицания и до отрицания отрицания. На этом пути были расцвет и упадок, взлеты и падения, и только за последнее 20-летие начался новый период стабильного развития. Наряду со стабильным и сравнительно быстрым развитием в этот новый период на каждом шагу и во всех звеньях назревала необходимость в реформах и усовершенствовании.

Свыше 50 лет назад со дня создания Народной Республики впервые в истории Китая появилось новое законодательство, ставящее превыше всего интересы народа. Это законодательство новой формации достигло важных успехов в ходе завершения демократической революции, укрепления новой власти, в строительстве нового общества, а также в обеспечении прав и интересов народа, в частности в ходе обеспечения и проведения впоследствии реформы экономической структуры, стимулирования социально-экономического развития.

Однако за последние полвека судьба уготовила китайскому законодательству путь, богатый перипетиями. На протяжении довольно долгого периода времени путь этот нельзя было назвать успешным. В первые годы существования Республики законотворческая деятельность была довольно оживленной, однако несла на себе глубокие следы того особого исторического периода. И хотя Конституция 1954 года была довольно прогрессивной для того времени, тем не менее, в целом говоря, не могла оказать позитивного влияния на последующее законодательство. После 1956 года, китайское законодательство получило шанс для стабильного развития, однако оно не только упустило его, но именно с этого времени начались его упадок, аномалия, застой, и почти что выброшено за ненужностью. Такое положение продолжалось почти 22 года вплоть до 1979 года, когда наконец забрезжил рассвет эпохи расцвета. С того времени китайское законодательство наряду с самосовершенствованием постепенно превращалось в быстро и качественно развивающееся звено в правовой цепи, а сегодня стало важной предпосылкой и базой создания правового государства. закон конституция китайский правовой Прослеживая полувековой путь развития китайского законодательства, можно сказать, что самый важный, самый ценный опыт, приобретенный им, заключается не столько во многих полезных вещах, сколько в том, что оно выявило множество важных проблем, которые возможно встанут на пути развития законодательства в условиях Китая. Более того, это более чем полувековое законодательство представляет неизмеримую ценность для истории законодательства Республики, и даже всей истории права.

Законодательство Нового Китая становилось синхронно с зарождением Народной Республики. Созванный в сентябре 1949 года, накануне создания Республики Первый пленум Народного политического консультативного совета Китая 1-го созыва занимает чрезвычайно важное место в истории законности современного Китая. На этом Пленуме были приняты «Закон об организации Центрального народного правительства», представляющий правовую основу существования новой власти, а также «Общая программа», играющая роль временной Конституции. В «Программе» объявлялось: упразднить все законы и законодательные акты, направленные на угнетение народа, принять законы и законодательные акты в защиту народа. С законодательной точки зрения, самой блистательной победой этого Пленума явилось провозглашение в правовой форме создание Нового Китая и нового законодательства.

Этот период отмечен двумя крупными событиями в истории законодательства Республики: во-первых, торжественный созыв Первого заседания Всекитайского собрания народных представителей первого созыва, во-вторых, рождение первой в истории Китая Конституции социалистического характера. На Первом заседании ВСНП первого созыва были приняты «Конституция», а также «Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей», «Закон об организации Государственного совета», «Закон об организации местной власти», «Закон об организации судов», «Закон об организации прокуратуры» и ряд других важных законов конституционного характера.

В этот период законодательная система Китая претерпела перепад от довольно широкого разделения власти между Центром и периферией к высокоцентрализованной власти Центра; местное же законодательство пережило период от расцвета к упадку. До проведения Всекитайского собрания народных представителей первого созыва в Китае практиковалась система довольно широкого разделения власти между Центром и периферией. В Центре создалось следующее положение: хотя пленум Народного политического консультативного совета Китая, исполняя полномочия Всекитайского собрания народных представителей, разработал Закон об организации Центрального народного правительства, однако на практике, кроме Первого пленума НПКСК первого созыва в 1949 году, эта организация никогда более не занималась законотворчеством; Функции разработки и обнародования законов и указов в правовом отношении фактически исполняло Центральное народное правительство; Нормативные акты, вырабатываемые и публикуемые Политическим советом, на деле были равносильны закону, им фактически были утверждены множество указов, правил и постановлений местного значения. На местах правительства крупных административных районов, провинций, городов и уездов могли разрабатывать указы, правила или отдельные постановления; все ступени власти в национальных автономиях, начиная от низшей ступени — волостей национальной автономии, также имели право разрабатывать отдельно действующие постановления.

После созыва в 1954 г. Всекитайского собрания народных представителей, избранных всеобщим голосованием, китайское законодательство резко перешло к системе высокоцентрализованной власти Центра. ВСНП являлось единственным органом, осуществлявшим государственную законодательную власть. ВСНП имело право вносить изменения в Конституцию и вырабатывать законодательные акты. Постоянный комитет ВСНП имел право давать толкование законов, вырабатывать законоположения и декреты. Председатель КНР опубликовывал законы и постановления. Выработанные Госсоветом административные меры и опубликованные им резолюции и указы собраны в качестве государственных законов в «Свод законов Китайской Народной Республики». На местах правом разработки автономных положений и отдельно действующих положений пользовались только национальные автономные районы, как правило, остальные местные власти не пользовались правом выработки законоположений и отдельно действующих положений.

На данном этапе были достигнуты значительные успехи в области формирования законодательной системы. В условиях, когда страна требовала восстановления всего разрушенного, было трудно направлять основные силы на строительство законодательной системы, не хватало также опыта в выработке единых законов, постановлений и законоположений общегосударственного значения. Тем не менее, благодаря широко и стремительно развернувшейся в тот период законодательной деятельности первые три десятилетия нового Китая были отмечены первым и единственным подъемом китайского законотворчества. Упорядоченные законодательством весьма широкие социальные отношения сформировались в правовую систему, включающую и затрагивающую Конституцию, административное право, уголовный кодекс, уголовно-процессуальный кодекс, закон о браке и семье, экономический закон, закон о труде и общественном благосостоянии, закон о науке, технике и культуре, военное право, закон о национальностях и другие отраслевые законы. Ряд отраслевых законов, в частности Конституция, закон о браке и семье, военное право уже имели основополагающие законы. Конституционные законы уже представляли собой отраслевые законы масштабного значения и собрание законов, включающих Конституцию и определенное количество конституционных законов и документов.

Однако на данном этапе в правовой системе имелось немало недочетов: масса вопросов, которые требовалось урегулировать с помощью законов, не были урегулированы; в такой огромной аграрной стране, как Китай, еще не был разработан закон о сельском хозяйстве; не существовало в правовой системе такого важного закона, который наиболее тесно связан с правами и интересами граждан, как гражданское право; в то время проекты уголовного кодекса и гражданского права находились в процессе разработки. Значительная часть появившихся на свет отраслевых законов не имела основополагающих законов. Множество выработанных законов, нормативных актов и законоположений носили временный, опытный и переходный характер. Многие законы быстро теряли пригодность, но не были своевременно переработаны, дополнены или упразднены. Наконец, из-за недостатка опыта и ограниченности исторически сложившихся условий обнаруживались серьезные пробелы в области приведения правовой системы в соответствие с общественным развитием, в координации внутреннего механизма правовой системы, в использовании прошлого опыта и заимствования опыта зарубежных стран и, в особенности, в осуществлении научности и модернизации правовой системы.

На данном этапе в механизме законодательства имела место поначалу проблема чрезмерного раздела власти, а затем — чрезмерной централизации власти. Кроме того, оставались нечеткими рамки законодательной компетенции Центра и местных властей, а также рамки законодательной компетенции законодательных субъектов Центра. Поэтому возникла серьезная проблема неисправного выполнения и превышения полномочий; вяло осуществлялось строительство законодательных субъектов; в ключевых звеньях законодательной процедуры не были разработаны четкие и конкретные регламенты в форме законов, которыми можно было бы руководствоваться при осуществлении значительной доли законодательной деятельности. Предпринимавшиеся до официального запуска законодательных процессов подготовительные работы, а также осуществлявшиеся после завершения законодательных процессов работы по совершенствованию законодательства, такие, как поправка, упразднение, толкование законов, совершенно не имели правовых оснований. Отношения между Партией и законодательством, правительством и законодательством, правосудием и законодательством, руководящими лицами и законодательством не были должным образом урегулированы и утверждены в правовой форме. Не имелось также возможности привести в законодательство другие механизмы, которые требовалось утвердить в правовой форме. Такие законы, как законы о законодательстве, о законодательном порядке и о законодательных нормах, не существовали, и отсутствовала даже забота о них.

Что касается техники законодательства, то она представлялась еще более отсталой. Многие работники в сфере законодательства не имели ни малейшего представления о технике законодательства. Не уделялось внимание ни тактике, ни качеству законодательства. Почти не было отличий между законодательными, политическими и административными мерами. Правовая структура была нерациональна и несовершенна, отличалась чрезмерным количеством наименований, формализмом и бессистемностью. В правовых нормах отсутствовали положения о последствиях. При установлении положений, регламентирующих порядок осуществления прав, не уделялось должного внимания вопросу несения ответственности за нарушение данных положений. В неудовлетворительном состоянии находилась система упорядочения, свода и кодификации законов. Планирование законодательства осуществлялось несвоевременно, и в большинстве случаев не учитывались насущность и очередность законодательных актов. Не могло идти и речи о прогнозировании и координировании законодательства, о изучении отклика на обнародованные законы или о применении научно-технических методов в законодательной работе. Наличие вышеуказанных проблем негативно отразилось на законотворчестве последующих лет вплоть до наших дней.

Второй этап законодательства современного Китая пришелся на период с 1957 г. по конец 70-х годов прошлого века. Этот период отмечен огромными трудностями для законодательства Китая. В течение 20 лет бесконечных бурь и перипетий в общественной жизни Китая, начавшихся в 1957 г. с перегибов в кампании против «правых» и завершившихся в 1976 г. окончанием «культурной революции», законодательству Китая, которое первоначально имело хорошие возможности для дальнейшего развития, был нанесен огромный ущерб, как и многим другим видам деятельности. Хотя на VIII Всекитайском съезде КПК было принято решение, согласно которому государство обязано в соответствии с реальными потребностями постепенно и систематизировано утверждать законы, в действительности строительство демократии и правовой системы, в том числе законодательной системы, не рассматривалось в качестве одной из стратегических целей и основных задач дела социалистического строительства. По различным историческим причинам, после завершения в основном социалистического преобразования правящая партия в ходе наблюдения и решения новых противоречий и проблем, возникавших в процессе развития социалистического общества в политике, экономике и культуре, по-прежнему рассматривала не относящиеся к классовой борьбе вопросы как вопросы классовой борьбы и в новых условиях по инерции применяла известные и привычные, но уже не подходящие старые методы и опыт масштабной и бурной массовой борьбы. Это вызвало серьезные перегибы в классовой борьбе и формирование ряда «левацких» политических установок в области сельско-городской экономики и классовой борьбы. Одновременно в политической жизни Партии и государства ослаблялись и подрывались принцип коллективного руководства и демократический централизм. Внутрипартийную демократию и демократию в общественно-политической жизни страны не удалось возвести в систему и закон. Те законы, что были утверждены, не имели должного авторитета, поэтому возникло такое явление, как чрезмерная централизация партийной власти в руках отдельных лиц. В таких условиях в процессе исторического развития неизбежны политические катаклизмы и экономические ошибки. В условиях, когда классовая борьба рассматривалась как главный рычаг развития страны и общества, когда имела место чрезмерная централизация власти, но не было эффективного механизма для сдерживания этого явления и предупреждения его негативного действия, законодательство и законность в целом не могли не выйти из рамок нормального развития и были обречены на долгое топтание на месте. Обязательные для современного государства признаки законопорядка были преданы забвению и заменены устаревшими и отсталыми идеями принятия решений по воле личности.

В тот период ВСНП — единственный орган, осуществлявший государственную законодательную власть, — не утвердило ни одного закона, за исключением принятой в 1975 г. Конституции. Незначительным было количество положений, самостоятельно принятых Постоянным комитетом ВСНП, который пользовался правом выработки декретов и отдельно действующих законоположений. За исключением национальных автономий, все остальные местные власти не имели законодательной власти. На данном этапе законотворческая деятельность Центра и местных властей от относительной активности резко перешла к пассивности, застою и почти к полному прекращению. В тот период только Госсовет и подведомственные ему ведомства и комитеты продолжали издавать нормативные акты. Но Конституцией и законом не предусмотрено осуществление законодательной власти Госсоветом и его органами. Хотя нормативные акты, изданные Госсоветом и его органами, фактически рассматривались в качестве законоположений, но с правовой и теоретической точки зрения они не относились к законодательной сфере, поэтому эти нормативные акты нельзя считать законами.

В тот период деятельность ВСНП также была в аномальном состоянии. На протяжении десяти лет — с февраля 1965 г. по декабрь 1974 г. не проводилась ни одна сессия ВСНП. После 1959 г. в составе работников Постоянного комитета ВСНП осталось чуть более ста человек.

Что касается общего состояния теории, механизма и техники законодательства, то по сравнению с предшествующим этапом оно не улучшилось, а значительно ухудшилось.