Местное самоуправление как институт правового положения личности

С точки зрения базовых конституционно-правовых ценностей муниципальной демократии местное самоуправление выступает в том числе как институт индивидуальных и коллективных прав населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, т. е. институт муниципальных прав.

При обосновании категории муниципальных прав следует исходить из того, что они характеризуются как общими признаками, присущими всем другим субъективным правам, так и некоторыми отраслевыми особенностями муниципально-отраслевого порядка. К общим относятся те характеристики муниципальных прав, которые отражают их качества как меры правовой свободы, признание возможности пользования некими социальными благами. Особенности же касаются: во-первых, субъектов соответствующих прав, к которым относится не только человек, гражданин как член местного сообщества (индивидуальные муниципальные права), но также и само местное сообщество (коллективные муниципальные права, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов местного сообщества); во-вторых, для муниципальных прав характерны специфические объекты — ими являются материальные и духовные блага, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, а применительно к управленческим правомочиям муниципальных прав — вопросы местного значения. Таким образом, для муниципальных прав и свобод характерны, как правило, и особенности их нормативного содержания, не говоря уже о территориальных пределах их реализации (в границах муниципального образования). С помощью именно этих характеристик обеспечиваются, с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой стороны, интеграция автономных, личностных начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Таким образом, муниципальные нрава — это те права, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего муниципального образования.

С точки зрения нормативных характеристик муниципальные права имеют в своей основе конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Основополагающее значение имеет конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет своего рода генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод. Для такого понимания природы данного права необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции РФ включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как конституционное ядро самостоятельных муниципальных прав граждан. В частности, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 7 февраля 2012 г. № 252-О-О, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, входя в нормативное содержание конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, получает признание в системе конституционного регулирования, в частности, в качестве средства организации местного самоуправления; соответственно, избирательные права имеют определенные особенности реализации в системе местного самоуправления, где они призваны создавать широкие возможности для непосредственного участия граждан в муниципальном избирательном процессе.

При этом, отмечая существенные особенности права на осуществление местного самоуправления, нет никаких оснований подвергать сомнению его субъективный характер как публичного и одновременно политического права, которое может получать реализацию и на индивидуальной, и на коллективной основах. При конституционной же характеристике права на осуществление местного самоуправления нельзя ограничиваться ст. 32 Конституции РФ. Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет одновременно выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления.

Исходный, первый уровень конституционного обоснования обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя РФ. Конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции РФ, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ч. 2 ст. 3), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, его социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и др.

Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое отражение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции РФ, составляющих гл. 8 «Местное самоуправление». Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130−133) содержит личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особое значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан.

Третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан — это сами по себе конституционные права и свободы: а) ст. 32 Конституции РФ, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления; б) практически в каждом из прав (личном, политическом или социально-экономическом), получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации. При этом способы конституционного воздействия на нормативное содержание муниципальных прав различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции РФ на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права (например, ст. 33). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции РФ обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Так, в ст. 40 Конституции РФ называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 — система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь).

Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции РФ в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и развитие муниципальных институтов свободы личности.

Характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что нормативно-правовое обеспечение муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но и на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий, имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина; во-вторых, установлением процедуры, порядка реализации соответствующего права на территории муниципального образования; в-третьих, закреплением дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

В данном случае, безусловно, присутствуют элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина, что, казалось бы, может быть поставлено под сомнение в свете п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Очевидно, однако, что в основе муниципального регулирования соответствующих прав лежат либо прямо относящиеся к ним конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина, либо положения федерального законодательства. Речь идет, таким образом, о необходимости последовательного соблюдения конституционных принципов правового положения личности, включая принцип равноправия.

Существенная особенность муниципальных прав и свобод, проявляющаяся как на уровне нормативного закрепления, так и практической реализации, заключается в том, что они нуждаются в средствах и государственного, и муниципального гарантирования. Актуальность этого требования определяется уже тем фактом, что более 80% всех социальных льгот предоставляется в настоящее время на основе взаимодействия государтвенных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов муниципальных образований. Конкретные же формы и содержание такого взаимодействия разных уровней бюджетов различны применительно к механизму реализации и способам гарантирования отдельных прав и свобод. В одних случаях, когда, например, создание надлежащих гарантий реализации соответствующего права связано с финансовыми затратами прежде всего из государственного (федерального или субъекта РФ) бюджета, деятельность муниципальных органов носит дополнительный, субсидиарный характер. В других ситуациях, предполагающих финансирование социальной защиты населения, прежде всего, за счет средств местного бюджета, напротив, деятельность органов местного самоуправления является основной.

Важно учитывать, что деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод граждан носит всеобъемлющий характер: она распространяется па все население страны, проживающее в муниципальных образованиях, и на все права и свободы граждан. Это обстоятельство получает в тех или иных формах и законодательное признание, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Представляется оправданным также выделение особого вида гарантий — муниципальных гарантий прав и свобод граждан. Обоснованность их выделения отражает актуальность изменения самих подходов к решению соответствующих задач на основе принципов децентрализации и совместимости нормативного и организационно-правового гарантирования прав человека на уровне муниципальных образований. Их закрепление в единстве с системой государственного гарантирования должно стать обязательным требованием, в частности, к уставам муниципальных образований. В уставах муниципальных образований эту проблему возможно решать, например, посредством определения приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц самоуправления по обеспечению экономических, социальных и иных прав и свобод членов местного сообщества. Очевидно, что реализация соответствующих направлений муниципальной политики должна происходить в тесном взаимодействии с государственными органами, учреждениями и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования. Тем самым реализуется принцип взаимодействия государственных и муниципальных органов в обеспечительном механизме прав и свобод граждан Российской Федерации^[1].

Поэтому местное самоуправление, отражая высокий уровень личностных начал, есть одновременно и властно-правовой институт конституционного строя.

• [1] Подробнее см.: Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учеб, пособие. М.: Городец, 2004.